巴塞尔资本协议：8%成为全球银行规则的1988年

1987年1月8日，美国联邦储备委员会与英格兰银行联合发布了一份衡量银行资本的方案。它是一份充满换算系数与资产分类的技术文件，同时也是一纸最后通牒。在国际银行业中举足轻重的三个法域，其中两个已私下议定了共同标准，并要求其余各方向其靠拢。第三个法域是日本，当时日本的银行正以历史上任何国家都未曾有过的速度向欧洲美元市场扩张，而它们并未被征询意见。

十八个月后，即1988年7月11日，巴塞尔银行监管委员会发布了一份28页的文件，题为 International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards。文件中只有一个数字，却将在此后二十年里支配从法兰克福到首尔的放贷决定：百分之八。从事国际业务的银行须持有相当于其资产至少8%的资本，而每一项资产都按委员会判定的风险程度加权。没有签署任何条约。没有任何议会批准过什么。然而不到十年，一百多个国家已把这条规则写进了本国法律。

一个诞生于科隆的委员会

故事从赫斯塔特开始。1974年6月26日下午，德国监管机构吊销了 Bankhaus I.D. Herstatt 的银行牌照，而纽约的交易对手早已把马克付进科隆，正等着永远不会到来的美元。这一事件为世界留下了结算风险一词，以及关于跨境银行业务已变成什么样子的实务教训。四个月后，富兰克林国民银行在纽约倒闭。1974年末，十国集团各国中央银行行长设立了常设的银行管制与监管实务委员会，该委员会于1975年2月在巴塞尔的国际清算银行首次开会，后来便以这座城市命名。

它早期的工作与其说是计量性的，不如说是管辖权性的。1975年的《巴塞尔协定》把监管银行海外机构的责任在东道国当局与母国当局之间作了划分，其支配性原则以否定句表述：任何海外银行机构都不得逃脱监管。这条原则写起来容易，用起来却难。1982年安布罗西亚诺银行崩溃时，设在卢森堡的控股公司既不被意大利监管当局认作己责，也不被卢森堡当局认领。1983年5月，委员会发布了引入合并监管的《修订巴塞尔协定》——其思路是，总得有人把一家银行集团当作一张资产负债表来看。

英格兰银行的彼得·库克自1977年至1988年主持该委员会，时间之久使业界干脆称其为库克委员会。查尔斯·古德哈特依据档案重建的这段历史，描绘出一个没有法定权力、没有执行机制、也谈不上有秘书处的机构，其影响力完全依赖于一个事实：围坐在那张桌子旁的人回国后会去撰写本国的规则（Goodhart, 2011）。

无人能够比较的资本

把一个协调机构变成规则制定者的压力有两股。

第一股来自墨西哥。1982年8月，赫苏斯·席尔瓦·埃尔索格告知华盛顿墨西哥无力偿债时，美国监管机构发现自己最大银行脚下的垫子有多薄。美国九家最大银行持有的阿根廷、巴西、墨西哥与委内瑞拉债权，约相当于其合计资本的180%。若把这些贷款减记至接近市价的水平，那些大型商业银行在账面上便会失去偿付能力，这正是拉丁美洲债务危机被当作流动性问题而非偿付能力问题管理了七年的原因。国会以1983年11月的《国际贷款监管法》作出回应，该法首次指示三家联邦银行监管机构设定并执行最低资本水平。到1985年，它们议定了总资产对基础资本5.5%的统一下限。

单一的杠杆比率有个显而易见的缺陷：它对一张国库券和一笔航运公司贷款收取相同的资本。面对这项规制的银行算过账后，把风险敞口挪入了该比率数不到的形式：备用信用证、票据发行便利、贷款承诺、利率互换。美国监管者眼看着自己规则的分母被掏空。

第二股压力来自竞争。日本的银行从1980年代初在国际贷款中的有限存在，到1988年已占跨境银行债权的约五分之一，而那一年按资产规模计的全球前十大银行多数是日本银行。它们以美国尺度看来令人不安的资本比率经营，有些情形接近3%，同时持有数十年交叉持股积累下来的巨额股票浮盈。日本银行究竟是资本不足，还是仅仅会计处理不同，这是一个认真的分析问题。它同时也是一桩商业上的怨言，而美国国会正是按怨言来处理的。

迫出多边的双边协议

到1986年，保罗·沃尔克的联邦储备体系与罗宾·利－彭伯顿的英格兰银行已得出同一诊断：唯有能够捕捉表外敞口的风险加权比率才是值得采用的尺度，而只要对方国家的银行不受约束，两国都不会单独施加它。1987年1月的公告本就是为了让别人加入而设计的。伦敦与纽约合起来清算了全球大部分批发银行业务，因此一家想在两地同时经营的日本或德国银行，无论母国监管者是否认可，终究都要面对这一标准。

伊桑·卡普斯坦对这场谈判的叙述，把它读作控制着最深资本市场准入权的两个国家对市场权力的直白运用（Kapstein, 1992）。托马斯·奥特利与罗伯特·内博斯更进一步，认为这份协议与其说是一桩公共品交易，不如说是一桩再分配交易，由美国立法者设计以抬高外国银行的成本，代价则由世界各地的借款人承担（Oatley and Nabors, 1998）。后来出任联邦储备委员会理事、负责监督其后继框架实施的丹尼尔·塔鲁洛，把这项双边协议描述为委员会失去慢慢来这一选项的时刻（Tarullo, 2008）。

东京于1987年9月加入。当年12月发出征求意见草案，最终文本在次年7月面世。文件开篇数页对于同时服侍两位主人这一点坦率得少见：

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

稳健与公平并非同一个目标，而当两者冲突时，意味着人人都能签字的公平通常胜出。

四个篮子

这套机制刻意粗糙。每项资产都被放进为数不多的风险篮子之一，而权重是谈出来的，不是估出来的。

表外项目通过信用转换系数被重新拉回：直接信用替代品为100%，与交易相关的或有项目为50%，一年以内的承诺为零；衍生品则以按市价计值再加上未来敞口的名义附加额来捕捉。

资本本身一分为二。一级资本指实缴股本与来自税后留存收益的公开储备；二级资本承认重估储备、一般准备、混合工具与次级定期债务，且规模不得超过一级资本。在这一点上起草者说得明白："the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

接着便是买下日本签字的那项让步。银行获准把其股票持仓的未实现收益计作二级资本中的重估储备，并按55%折扣，于是交叉持股每100日元浮盈中的45日元变成了监管资本。日本银行的偿付能力就此与东京证券交易所直接接通，而十八个月后，日经指数于1989年12月29日在38,915.87见顶，随后的下跌抹去了这项让步。乔·皮克与埃里克·罗森格伦追踪了资本受损的日本银行如何把这一冲击向外传导，按总行受损的程度成比例地削减其美国分行的放贷（Peek and Rosengren, 1997）。

这条规则对放贷做了什么

在美国，对所计量资本的影响既快又大。

资本比率在放松管制的1980年代横向漂移，并在1987年下沉一次——那一年大型商业银行终于为其拉丁美洲贷款计提了大额准备。自1990年起，曲线转向并持续攀升，越过1992年底的过渡期限，之后仍在上行。一个用了十年徘徊在6%附近的比率，最终落在8%之上并留在那里。

走到那一步并不轻松。本·伯南克与卡拉·劳恩在事情正在发生的1991年撰文指出，资本短缺的银行是在压缩贷款账簿，而不是补充股本。房地产损失最快吃掉资本的新英格兰，收缩得最为锐利（Bernanke and Lown, 1991）。巴塞尔究竟是引发了1990至1991年的信贷紧缩，还是仅仅与一次房地产崩落和一场衰退撞在同一时点，至今仍有争论。激励的方向则毫无疑问。缺资本的银行既可以靠增资、也可以同样容易地靠少放贷来满足比率，而少放贷更便宜。

权重表里还看得见一项次生效应。政府债券完全不占资本，于是一家正在重建比率的银行可以买国库券而不放贷，不募集一分钱便改善分子与分母的关系。

这条规则招来的套利

四个篮子的体系以五十个百分点为级差给信用风险定价，这意味着在每个篮子内部，激励只朝一个方向流动。一笔给AAA级公用事业公司的贷款和一笔给高杠杆零售商的贷款，同样适用100%权重和完全相同的8%资本负担，于是理性的银行留下零售商、卖掉公用事业公司。在联邦储备委员会任职的戴维·琼斯记录下这样的情形：有些证券化结构被搭建起来，除了把真实风险低于其监管权重的资产移出资产负债表、同时保留其经济利益之外，别无目的（Jones, 2000）。同一逻辑推动了合成转移：J.P. 摩根团队在1990年代中期造出的信用违约互换，在诸多功能之中，也是一件买下更低风险权重的工具。

批评最尖锐处落在经合组织那道分界线上。一个设在巴黎的俱乐部的会员资格，决定了一国债务适用0%还是100%的权重，也决定了对该国银行的债权耗费20%还是100%。墨西哥于1994年5月加入经合组织，其国债权重随之调整；七个月后，比索崩溃，华盛顿拼凑出500亿美元的救助。韩国在1996年12月加入。后果更重的是期限上的区分：对世界上任何银行一年以内的债权适用20%权重，而同一笔债权若为十三个月则适用100%。对首尔与曼谷的贷款人于是理所当然地放短钱，不断续做那些只占定期贷款五分之一资本的银行间额度，而当1997年信心崩断，全部资金一次到期。期限错配正是亚洲金融危机把经常账户问题变成一场挤兑的机制。

委员会不断打补丁。1991年的一项修订收紧了何谓一般准备。1996年的《市场风险修正案》为交易账簿增设了单独的资本负担，并允许银行用自己的风险价值模型来计算——这是对监管者设定数字这一原则的首次让步。在BCCI 于1991年7月在十多个法域被同时关闭之后，委员会于1992年发布《最低标准》，要求每家国际性银行都须有一个可识别的合并监管者——《巴塞尔协定》的原则被重述一次，因为它又一次失效了。

巴塞尔的后继者

替代框架的工作始于1999年，在2004年6月产出了巴塞尔II，它允许大型银行用内部评级来设定自己的风险权重。到2008年，欧洲采用该框架的银行在杠杆逾三十倍的资产负债表上报告着宽裕的比率，而2007年从美国住房抵押证券开始的那场危机，在框架大部分尚未完全生效之前就已到来。2010年12月议定的巴塞尔III把最低普通股权益提高到风险加权资产的4.5%，并在其上加了2.5%的留存缓冲，同时重新引入了整个风险加权工程当初意在取代的那个简单杠杆比率。

彼得·库克的委员会没有立法权，却造出了金融史上被采用得最广的规则之一，其全部依凭只是十二家中央银行同意：在巴塞尔写下的一个数字，在大阪和在俄亥俄应当意味着同一件事。他们选定的那个数字并非从任何银行倒闭模型推导而来。百分之八，大致就是1987年英美较大银行已然所处的水平，被凑成了一个谈判者可以辩护的数目。