安德鲁·梅隆：把所得税最高税率降到25%的财政部长

1921年3月4日，一位六十五岁的清瘦白发男子宣誓就任财政部长，在场记者发现他们听不清他说话。安德鲁·威廉·梅隆的声音只比耳语略高一点，他躲避人多的场合，一生从未参选任何公职。他从匹兹堡来到华盛顿，带着一份建立在铝、石油、焦炭与银行业之上的财富；按当时多数估算，这份财富在美国排第三，仅次于约翰·D·洛克菲勒和亨利·福特。他在财政部待了将近十一年，跨越三届政府，以至于到二十年代中期，华盛顿流传起一句固定的玩笑：有三位总统在梅隆手下任职。

1932年2月他留下的是：降到收入四分之一的法定所得税最高税率，比他接手时缩小约三分之一的联邦债务，以及一路下坠的公众声誉。就在他收拾行装准备前往伦敦时，国会正在起草针对他的弹劾条款。

史密斯菲尔德街上的银行

梅隆1855年3月24日生于匹兹堡，是托马斯·梅隆九个子女中的第六个。托马斯是阿尔斯特出生的农家子弟，后来当上郡法官，并于1869年创办T. Mellon & Sons' Bank。安德鲁进了西宾夕法尼亚大学，未毕业便离开，1874年由父亲出资，让他和兄长理查德一起经营木材与煤炭生意。梅隆法官以子女对金钱的天分来衡量他们，安德鲁得分最高。1882年，二十七岁的他被整个交托了这家银行。

1880年代的匹兹堡靠焦炭、玻璃和钢铁运转，银行的生意便是以这些为抵押放款。梅隆的做法是在他判断稳健的企业里取得股权而非收取手续费，这使他不那么像贷款人，更像产业发起人。他为亨利·克莱·弗里克的焦炉出资，弗里克也成了他四十年间最亲近的朋友。1889年，两个人带着一套由年轻化学家查尔斯·马丁·霍尔发明的电解炼铝工艺找上门来。梅隆把钱投进他们的Pittsburgh Reduction Company，到1907年公司已改名为Aluminum Company of America。1901年1月10日，德克萨斯州斯平德尔托普的一口试钻井喷发，把这次发现变成后来的Gulf Oil的，正是经由他侄儿威廉·拉里默·梅隆流出去的梅隆资金。

到1921年，他在约六十家公司的董事会里有席位。就任时他在形式上辞去了这些职位，但此后十年他一直被指责实际上没有辞掉任何要紧的东西，因为股权仍留在家族手里，而这个家族听他的。

科学的课税

梅隆接手的财政局面是一场战争后的宿醉。为筹措1917和1918年的军费，联邦所得税的最高边际税率已从1913年的7%推到77%，另有一项超额利润税压在公司所得之上。联邦债务总额接近二百四十亿美元，而战前只有大约十亿。一场急剧的通缩正在进行，也就是美国任其自行运行的1920至1921年萧条所考察的那一段。沃伦·哈定以回归常态为竞选口号，却对这在账面上意味着什么没有太多想法。

提供这个想法的人是梅隆。他在1924年一本薄薄的著作《Taxation: The People's Business》里提出的论点，不是说高税率不义，而是说它收不上来。他写道：“课税的历史表明，本质上过高的税是收不到的。”面对73%附加税的富人并不交出73%；他们把资本挪进免税的州债和市政债，持有资产而不实现收益，并把自己的事务安排成让应税所得根本不出现。只要把税率降得足够低，同样这些人就会宁愿选择应税的经营而不是避税的庇护。来自分布顶端的税收将会上升，而不是下降。

他还坚持要区分不同种类的所得，这一主张比他其余多数想法活得更久。他论证说：“对来自工资、薪金或投资的所得课以较轻的税，其公平性毋庸置疑”，因为劳动所得会随着劳动者停下而停下，资本却继续工作。他推动通过的1921年法案对资本利得引入12.5%的优惠税率，这在美国法律上是首次；而普通所得与资本所得之间的区分，此后在每一场税制辩论中都受到争执 (Brownlee, 2016)。

四部税收法案

梅隆从未以他要求的形式拿到他要求的税率表。1921年他想要25%的最高附加税率，国会给了他50%；他想废掉遗产税，国会反而提高了它。不过在四部法案之间，方向从未反转。

支出随税率一同下降。联邦支出在1919财政年度超过一百八十亿美元，到二十年代中期已不足三十五亿。从1920到1930年的每一个财政年度都以盈余收官，盈余用于偿债，债务从1921年的约二百四十亿美元降到1930年的一百六十亿左右。此前此后都没有哪一位财政部长主持过这种规模的连续十年减债。

减税是否造成了二十年代的增长，是经济学家尚未定论的问题。1925年以后来自最高级距的税收在金额和占比上确实都上升了，梅隆的辩护者自此一直援引这一点，作为税收最大化税率的一个早期例证。对底层申报资料的细致研究则认为图景更为混浊：表面上的激增，很大一部分反映的是新的12.5%税率使实现变得便宜的资本利得实现，以及资金从免税市政债中的重新配置，而不是生产性投资的大幅变化 (Smiley and Keehn, 1995)。数据能够支撑的最强主张是：分布顶端对税率的反应既快速，方向也如梅隆所预测，但幅度小于他所声称的。

库曾斯事件

梅隆对自己职位的设想里，并不包含就此接受质询。1924年，密歇根州参议员詹姆斯·库曾斯强行推动参议院对内部税收局展开调查，并自掏腰包支付调查人员的费用。库曾斯是共和党人，曾作为亨利·福特的生意伙伴自行致富，他把梅隆的方案看成财政部的保管人对财政部的一次劫掠。

向梅隆汇报的内部税收局，以就库曾斯1919年出售福特汽车公司股票一事补征约一千万美元税款作为回应。库曾斯争了四年并且赢了：1928年，税务上诉委员会认定他根本不欠任何税款，并顺带查明政府的估值是事后拼凑的。这一插曲在坐实“梅隆治下的财政部是一件私人工具”这项指控上，比任何演讲都更有力，并且直接汇入了七年后针对他的案子 (Cannadine, 2006)。

批评者手上还有更尖锐的利益冲突。在他任内，美国铝业对美国的铝保持着实质垄断，而财政部的关税机器就在他的签名之下运转。海湾石油在财政部塑造折耗扣除的同时兴旺起来。禁酒局到1930年一直是财政部的机构，而家族长期拥有宾夕法尼亚A. Overholt黑麦威士忌酒厂的梅隆，执行第十八修正案时明显缺乏胃口。

清算

1929年10月的崩盘遇到的是七十四岁的梅隆，以及他关于经济会自行矫正的确信。他在1930和1931年公开这样表态，措辞随着证据积累而越来越单薄。财政部对这轮下行的贡献，多半是它没有做什么：它守住平衡预算的正统，抵制联邦救济，并在1930年支持了加深大萧条的1930年贸易法所描述的关税。与此同时货币存量收缩了约三分之一，而在哲基尔岛的秘密会议上创建的中央银行未能阻止它 (Friedman and Schwartz, 1963)。

那句永久贴在梅隆名字上的话，是二十年后由他所服务的总统发表的。赫伯特·胡佛在回忆录中写道，在1931年的内阁争论中，“梅隆先生只有一个公式：清算劳工，清算股票，清算农民，清算房地产”，这样一场清算会“把体制里腐烂的东西清洗出去”，让有道德、有进取心的人拥有这片残骸 (Hoover, 1952)。并不存在梅隆说过这话的同时代记录，胡佛到1952年有分摊责任的理由，而梅隆的传记作者把这段引语当作一种总体态度的压缩，而非逐字记录。若作为1929至1932年财政部政策的概括，这句话比梅隆的赞赏者愿意承认的更接近事实。

到1932年，盈余已经不见了。税收随收入一同崩落，赤字超过二十亿美元，而梅隆置于任期核心的平衡预算承诺，此刻要求逆转他一生的工作。6月6日签署的1932年税收法案把最高边际税率从25%推回63%。这是当时美国历史上规模最大的和平时期增税，由一个共和党政府投进一个正在收缩的经济。梅隆早在四个月前就离开了那座楼。

弹劾与伦敦

1932年1月，德克萨斯州众议员赖特·帕特曼在众议院起身，动议弹劾财政部长。他的指控依据是一部1789年的法律，该法禁止这一职位的担任者从事贸易或商业；他宣读了梅隆仍然持有的利益清单：银行、铝业公司、石油公司、航运、煤炭。票数大概是不够的，但听证会将是毁灭性的。1932年2月12日，胡佛宣布梅隆将出任驻圣詹姆斯宫大使，弹劾决议随着职位空缺一同消亡。

伦敦是一次装作荣誉的贬斥，梅隆在那里花了十四个月为欧洲战争债务争辩而无所成，这个问题自丘吉尔1925年按战前平价重返金本位以来一直笼罩着英镑。1933年3月罗斯福就任时，他辞职了。

接着政府来找他了。1934年，匹兹堡的联邦大陪审团拒绝就他1931年的申报表以逃税罪起诉梅隆，司法部改以民事途径追讨，索求约三百万美元的税款与罚款。核心指控涉及他把画作和股票转入自己控制的慈善信托。程序持续了三年，八十多岁的梅隆出庭作证，税务上诉委员会在1937年12月作出裁定：欠有小额差额税款，而欺诈指控完全不能成立。梅隆已在裁定前四个月，即1937年8月26日，在长岛南安普顿去世。

美术馆

1936年12月22日，梅隆写信给富兰克林·罗斯福，提出把自己的艺术收藏以及建造馆舍的资金捐给国家，条件是这座建筑不冠以家族之名。国会在1937年3月24日，也就是他八十二岁生日那天，以联合决议接受了它。这份捐赠包含126幅绘画和26件雕塑。其中二十一件是在1930至1931年间从艾尔米塔什购入的，当时苏联政府正为换取外汇而出售名作，包括拉斐尔的《阿尔巴圣母》、扬·凡·艾克的《天使报喜》、波提切利的《三王来朝》。他为这二十一件付出了六百五十万美元多一点，而在同一时刻，他还是与硬通货和平衡预算关联最紧的那位美国官员。国家美术馆于1941年3月17日开馆。他与理查德在1913年捐资设立的梅隆工业研究所，1967年与卡内基理工学院合并，成为卡内基梅隆大学。

梅隆的税制架构没有比他多活多久。1932年的增税是一串序列的第一步，这串序列把最高税率在1936年带到79%，在下一场战争期间带到90%以上。一年之后，1933年在银行业与投机之间筑起的那道墙所强加的监管分离，拆散了他的财富据以建立的那种银行业与产业相结合的地位。活下来的是那个论点。此后美国关于降低最高税率是否会提高从顶端收到的税额的每一场辩论，都是用梅隆1924年提出的措辞进行的。这些辩论通常缺了他在同一本书里附上的那条限定：税制必须依据它收到的总额来评判，而不是依据其中任何单一的税率表 (Mellon, 1924)。

他是唯一一个经营过美国财政部十一年、面对过弹劾、被自己服务过的政府起诉过、又把国家广场上那座建筑交给这个政府的人。在那座建筑里，他的拉斐尔挂在离他执掌过的那个部八百码的地方。