美联储的诞生：1913年杰基尔岛秘密会议如何创建了美国中央银行

没有银行家的国家

美国建国后的大部分第一个世纪，刻意拒绝设立中央银行。美国第一银行于1811年在国会拒绝续期其特许状后消亡。第二银行随后于1836年被安德鲁·杰克逊以"集中金融权力的怪物"为由否决续期而终结。留下的是工业化世界中最分散、最不稳定的银行体系之一——数千家独立银行发行各自的货币，持有参差不齐的准备金，每当经济信心动摇时便以令人不安的规律性接连崩溃。

后果严重而反复出现。1873年的恐慌消灭了数百家银行，引发了长期萧条。1893年的恐慌更为惨烈：单年内有五百多家银行倒闭，失业率攀升至10%以上，甚至联邦政府的黄金储备也岌岌可危，迫使格罗弗·克利夫兰总统秘密安排向J.P.摩根财团借款，以防止财政部违约。二十年后，1907年的恐慌再次几乎将整个金融体系逼至崩溃——这一次也是靠一位碰巧同时拥有资源和行动意愿的老迈金融家的个人干预才得以挽救。

这种状况不能再继续下去了。1907年，美国已是世界最大经济体，但其银行架构却属于另一个时代。没有任何其他主要工业国——不论是英国、德国还是法国——让本国金融体系如此赤裸裸地暴露于恐慌之中。问题不是改革是否必要，而是什么样的改革、由谁来设计，以及谁将掌控结果。

1907年恐慌作为催化剂

1907年大恐慌以最戏剧化的方式将问题结晶呈现。当一次失败的铜股逼仓引发纽约信托公司全面挤兑时，当时已年届七旬的J.P.摩根将银行家们锁进自己的私人书房，拒绝让他们离开，直到他们承诺出资足以遏制蔓延的资金。他拯救了这个体系——同时也是美国唯一能够做到这一点的人。

国会立即意识到这种荒谬。参议院财政委员会主席、罗德岛州参议员纳尔逊·奥尔德里奇直言不讳：美国不能依靠任何单一的私人公民——无论多么强大——来防止金融灾难。1908年的《奥尔德里奇-弗里兰法》是第一项立法回应——一项紧急措施，允许国家银行在危机期间以商业票据为抵押发行货币，以争取时间寻求更持久的解决方案。

更重要的是同样由该法案创设、由奥尔德里奇亲任主席的国家货币委员会。委员会花费两年时间游历欧洲，研究德意志帝国银行、英格兰银行和法兰西银行。他们回国时深信，美国分散化、缺乏弹性的货币制度已是时代的落伍者。欧洲各中央银行可以根据形势需要扩大或收缩货币供应。美国银行则受困于僵化的准备金要求和无法应对季节性需求——更遑论恐慌——的货币存量（Aldrich, 1911）。

列车上的男人们

1910年11月，纳尔逊·奥尔德里奇向一小群人发出消息：行装从简。不要告诉任何人你们去哪里。只用名字——或者干脆用化名。

六名男子在新泽西州霍博肯登上一节私人铁路车厢，在十一月的夜色中向南行驶。奥尔德里奇亲自主导了这次远行。亨利·P·戴维森是J.P.摩根公司的高级合伙人。阿瑟·谢尔顿是奥尔德里奇的私人秘书。弗兰克·A·范德利普是当时美国最大银行花旗银行的行长。A·皮亚特·安德鲁是哈佛经济学家，曾任财政部助理部长。而保罗·沃伯格——或许比任何人都更深刻地塑造了这次会议的那个人——是德国出生的库恩-洛布公司合伙人，多年来一直力主美国需要欧式中央银行。

目的地是佐治亚州杰基尔岛——美国最富有家族用作独家冬季度假地的一处沿海屏障岛。杰基尔岛俱乐部的会员包括范德比尔特家族、洛克菲勒家族和摩根家族。其偏僻的地理位置是举行秘密会议的理想场所。

他们在那里住了九天。最终形成的成果被称为奥尔德里奇计划——提议建立一个"国家准备协会"，设有十五个分支机构，主要由银行业本身控制，政府监督有限。核心特征是一套弹性货币机制：成员银行可以存入商业票据并获得货币，使货币供应能在信贷收紧时扩张，在形势恢复正常时收缩（Vanderlip, 1935）。

沃伯格的蓝图

保罗·沃伯格值得特别关注。至少从1907年起，他便一直在著述和游说推动中央银行改革，发表文章从技术细节上阐明美国银行业的缺失，以及准备金制度能够提供什么。他的参照模型是德意志帝国银行——一个持有私人银行准备金、充当票据交换所、并能在压力时期以良质担保品自由放贷的机构。

沃伯格理解他的美国同事常常忽略的东西。中央银行的力量不仅来自资本，更来自公信力——市场对其将一贯且可预测地采取行动、防止流动性危机演变为偿付危机这一信念的确信。帝国银行拥有这种公信力。美国则完全没有与之相当的东西。

他的主张在文化层面遭遇的阻力不亚于技术层面。美国人对集中的金融权力有根深蒂固的戒惧——植根于杰克逊式反对第二合众国银行的传统——而沃伯格提出的中央机构计划不可避免地唤起了民粹主义政客数十年来所警告的那种华尔街怪物的联想。他花费数年时间将自己的理念转译为美国政治现实所能接受的形式（Warburg, 1930）。

奥尔德里奇计划遭遇政治阻碍

奥尔德里奇计划于1912年1月提交国会，几乎立即宣告夭折。并非因为技术上有缺陷——该计划精密而设计完善——而是因为起草者的身份及其政治象征意义。奥尔德里奇与共和党建制派紧密相连，在公众眼中，也与该计划将赋予权力的华尔街利益息息相关。民主党刚刚凭借攻击集中金融权力的纲领赢得了1910年的众议院控制权，他们无意向银行业拱手相让胜利。

1912年总统大选改变了一切。伍德罗·威尔逊以经济改革纲领入主白宫，矛头直指他所称的"货币托拉斯"——少数纽约银行对金融控制权的垄断。他的当选本可彻底终结中央银行改革。然而事实上，改革被引入了新的轨道。

威尔逊在金融事务上的核心顾问是路易斯·布兰迪斯——这位波士顿律师后来成为最高法院大法官，曾在《他人的钱》中对集中金融进行了犀利的抨击。布兰迪斯并非华尔街的朋友。但他和威尔逊都逐渐接受，某种形式的准备金制度是必要的——问题在于由银行家控制还是由政府控制。

格拉斯-欧文法案与民主党的替代方案

弗吉尼亚州参议员卡特·格拉斯和俄克拉荷马州众议员罗伯特·欧文起草了后来成为《联邦储备法》的法案。他们的法案在技术架构上与奥尔德里奇计划相同——弹性货币、集中准备金、最后贷款人——但颠覆了权力结构。奥尔德里奇计划将控制权置于银行业手中，格拉斯-欧文法案则设立了由总统任命、经参议院确认的联邦储备委员会，赋予其明确的公共使命。

十二家地区银行是一个政治杰作。与其在纽约设立一家会证实所有关于华尔街支配疑虑的单一中央银行，法案将这一体系分散至十二个地区。波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城、达拉斯和旧金山各获得一家储备银行。南部和西部担忧受制于东部金融家信贷决策的农业利益集团，可以看到属于自己的地区机构。

成员银行持有各自地区联邦储备银行的股份，并选举九名董事中的六名。但由总统任命的华盛顿联邦储备委员会对准备金要求、贴现率和整个体系享有最终权威。正如卡特·格拉斯本人所描述的，这是一家通过私人机制运营的政府银行（Glass, 1927）。

威尔逊签署，新时代开启

国会于1913年12月22日通过了《联邦储备法》。伍德罗·威尔逊于12月23日签署。他用四支笔签名，自留一支，将其余三支分别赠予格拉斯、欧文和财政部长威廉·麦卡杜。签署仪式朴素低调——没有特别的庆典——但其历史意义人所共知。经过数十年的失败尝试，美国终于拥有了所有其他主要工业国早已具备的东西：一个能够充当最后贷款人、发行统一国家货币、并提供一定程度系统性稳定的机构。

最初的使命集中而务实。联储将发行联邦储备券——取代混乱的国家银行券拼图的统一国家货币。它将为成员银行维持准备金。它将运营全国支票结算体系。最关键的是，它将随时准备向面临流动性危机的有偿付能力银行提供贷款——以机构的身份履行J.P.摩根在1907年以个人身份所承担的职能。

最初的考验

联储初期的几年事件频发，富有教益。该体系于法案通过仅一年后的1914年11月正式开门，而此时第一次世界大战的爆发正在撼动全球金融市场。纽约货币市场实际上已经冻结，欧洲投资者正以恐慌的速度抛售美国资产。联储的支票结算和货币发行功能有助于稳定局势——一个令人鼓舞的开局。

1917年美国参战后，联储被征用为政府的融资工具，协助发售自由公债，并将利率人为压低以降低战争融资成本。这种对财政部优先事项的从属——利率被维持在低于市场条件所要求的水平——埋下了未来麻烦的种子。战时及战后的宽松货币政策助推了通胀飙升，随后当联储大幅加息以压制通胀时，残酷而短暂的1920—21年经济衰退随之而来（Friedman and Schwartz, 1963）。

随后是1920年代——这十年本应成为联储的第一次重大考验，却反而沦为其最大失败的前奏。纽约联邦储备银行首任行长、杰基尔岛计划设计者之一本杰明·斯特朗主导了整个十年的联储政策。斯特朗以非凡的深度理解国际货币动态，与欧洲各中央银行协作推动战后货币稳定。1928年他去世时，也带走了那份制度性认知。联储对1929年股市崩盘的应对——任由货币供应灾难性收缩，放任数千家银行无援倒闭——恰恰与该体系设计初衷背道而驰。1929年大崩盘和随之而来的大萧条暴露了联储使命与能力之间的鸿沟。

改革与关于独立性的持久争论

大萧条迫使第二波改革浪潮到来。1933年的格拉斯-斯蒂格尔法分离了商业银行与投资银行，创设了联邦存款保险公司，并对1913年《联邦储备法》保留完好的金融体系施加了新的限制。1935年的《银行法》更进一步，重组联邦储备委员会，更明确地将权力集中于华盛顿——将1913年妥协刻意留下模糊地带的公共控制天平向更清晰的方向拨动。

此后每隔十年，都会爆发关于联储独立性、使命范畴及其与民选政府关系的新争论。联储应向国会负责，还是向总统负责？应优先维护物价稳定还是充分就业？应干预资产市场，还是将自身局限于信贷条件？这些问题没有永久性答案——它们在每一个经济周期中反复争论，结果取决于政治压力与经济理论的共同作用。

今天存在的联储与1913年创设的机构已相去甚远，只保留家族式的形似。资产负债表从数亿美元扩张至数万亿。1946年的《就业法》和1978年的《汉弗莱-霍金斯法》精炼了其使命。工具箱中不仅有贴现率，还有公开市场操作、准备金要求、准备金利息，以及2008年后那套创始者根本无法想象的量化宽松和紧急贷款设施的庞大装置。

然而1913年的核心洞见始终未变。现代经济需要一个在危机时能够创造流动性的机构——当私人主体被恐惧麻痹时，能够作为最后买家和最后贷款人挺身而出。这是1907年的教训。这是保罗·沃伯格从数十年欧洲银行实践中提炼出的教训。这是纳尔逊·奥尔德里奇、卡特·格拉斯和伍德罗·威尔逊——在几乎一切其他问题上都是激烈政治对手的三个人——找到足够共识、将其转化为法律的教训。

1910年11月登上那列开往杰基尔岛列车的十二名男子，知道自己正在做一件重要的事情。他们或许未能完全预见的是，他们不只是在解决美国银行业的一个技术问题——他们正在构建现代全球金融秩序的制度骨架，一个如此经久耐用的框架，以至于一个世纪后，当世界金融体系再度面临生死存亡的冲击时，他们在佐治亚州一座孤岛猎舍中设计的那个机构，成为了第一道也是最强大的防线。