1976 का स्टर्लिंग संकट: ब्रिटेन का 3.9 अरब डॉलर का आईएमएफ ऋण
28 सितंबर 1976 की सुबह डेनिस हीली हीथ्रो हवाई अड्डे के विशिष्ट अतिथि कक्ष में बैठे थे, और उनके पास हांगकांग होते हुए मनीला तक का टिकट था, जहाँ उसी सप्ताह अंतर्राष्ट्रीय मुद्रा कोष और विश्व बैंक की वार्षिक बैठकें शुरू होनी थीं। पाउंड रात भर में फिर गिर चुका था। कक्ष और विमान के बीच कहीं वित्त मंत्री ने तय किया कि जिस समय उनकी मुद्रा बेची जा रही हो, उस समय वे लगभग पूरे दिन हवा में नहीं रह सकते, और वे हवाई अड्डे से बाहर चले आए।
वे ट्रेज़री पहुँचे और घोषणा की कि ब्रिटेन कोष से 3.9 अरब डॉलर माँगेगा — किसी भी सदस्य द्वारा माँगी गई अब तक की सबसे बड़ी राशि। पाउंड उस समय लगभग 1.65 डॉलर पर था। अठारह महीने पहले उसका मूल्य 2.40 डॉलर था।
जिस मुद्रा के पीछे कुछ नहीं बचा था
ब्रिटेन ने 1976 की शुरुआत पाउंड के 2.00 डॉलर से कुछ ऊपर रहते हुए की, और पिछले वर्ष मुद्रास्फीति 24.2 प्रतिशत तक पहुँच चुकी थी। सार्वजनिक क्षेत्र में वेतन समझौते उस दर पर हो रहे थे जिसे कोई भी विनिमय दर सोख नहीं सकती थी। 1973 के योम किपुर युद्ध के बाद आए तेल झटके ने उस वस्तु की कीमत चौगुनी कर दी थी जिसे ब्रिटेन अब भी मुख्यतः आयात करता था, और उत्तरी सागर का उत्पादन शुरू तो हो चुका था, पर भुगतान संतुलन को प्रभावित करने लायक बड़ा नहीं था।
अगस्त 1971 में डॉलर की स्वर्ण-परिवर्तनीयता के निलंबन ने युद्धोत्तर स्थिर समता-व्यवस्था समाप्त कर दी थी, और तब से पाउंड तैर रहा था। तैरने ने औपचारिक अवमूल्यन की रस्मी अपमान-प्रक्रिया हटा दी थी, पर उसके नीचे की समस्या नहीं हटाई थी। जिस मुद्रा को किसी प्रकाशित अंक पर बचाना किसी की बाध्यता न हो, वह बस बहती चली जा सकती है, और 1976 की पहली तिमाही में पाउंड बुरी तरह बहा।
5 मार्च को पाउंड अपने इतिहास में पहली बार 2.00 डॉलर से नीचे आया। उस सप्ताह जो हुआ वह ब्रिटिश मौद्रिक इतिहास के स्थायी विवादों में से एक बन गया: बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ने ठीक उसी दिन बाज़ार में पाउंड बेचा जब दर पहले से कमज़ोर थी, और यह सामान्य संतुलन-संचालन था या निर्यात में मदद के लिए दर को जानबूझकर नीचे धकेलने का प्रयास, यह आज तक सबकी संतुष्टि के साथ तय नहीं हुआ। ट्रेज़री और बैंक के दस्तावेज़ खुलने के बाद उन्हें खंगालने वाले कैथलीन बर्क और एलेक केर्नक्रॉस इस निष्कर्ष पर पहुँचे कि अधिकारी मामूली अवमूल्यन चाहते थे और उन्हें भगदड़ मिली (Burk and Cairncross, 1992)। बाज़ार ने उस हस्तक्षेप को इस संकेत के रूप में पढ़ा कि अधिकारियों को कमज़ोर पाउंड पर विशेष आपत्ति नहीं है, और उसने वही कर दिखाया।
हैरल्ड विल्सन ने 16 मार्च को प्रधानमंत्री पद से इस्तीफ़ा देकर लगभग सबको चौंका दिया। जेम्स कैलाघन ने नेतृत्व जीता और 5 अप्रैल को पदभार संभाला। उन्हें एक अल्पमत सरकार, एक संशयी मुद्रा बाज़ार, और एक ऐसा वित्त मंत्री विरासत में मिला जो अपने ही विभाग के दिए आँकड़ों पर संदेह करने लगा था।
| समय | पाउंड बनाम डॉलर | संदर्भ |
|---|---|---|
| वसंत 1975 | 2.40 डॉलर | गिरावट शुरू होने से पहले |
| 5 मार्च 1976 | 2.00 डॉलर से नीचे | इतिहास में पहली बार |
| जून 1976 | 1.7160 डॉलर | जी-10 स्टैंडबाय से पहले का निचला स्तर |
| सितंबर 1976 का अंत | लगभग 1.65 डॉलर | ब्लैकपूल में लेबर सम्मेलन आरंभ |
| 28 अक्टूबर 1976 | 1.5675 डॉलर | संकट का सबसे निचला बिंदु |
| दिसंबर 1976 का उत्तरार्ध | 1.70 डॉलर से ऊपर | आशय-पत्र के बाद |
ऋण से पहले का ऋण
जून में ग्रुप ऑफ़ टेन के केंद्रीय बैंकों और स्विट्ज़रलैंड ने, बैंक फ़ॉर इंटरनेशनल सेटलमेंट्स के माध्यम से, बैंक ऑफ़ इंग्लैंड के लिए 5.3 अरब डॉलर की स्टैंडबाय सुविधा जुटाई। ब्रिटेन को तब तक कुछ नहीं देना था जब तक वह राशि निकाले नहीं; निकालने पर उसे अमेरिकी ट्रेज़री बिल की दर देनी थी, जो उस समय लगभग 5.5 प्रतिशत थी। यह उदारता जैसा दिखता था। वास्तव में यह राहत के वेश में रखी गई एक समय-सीमा थी।
सुविधा तीन महीने की थी और एक बार तीन महीने के लिए बढ़ाई जा सकती थी, और उस विस्तार से जुड़ी शर्त स्पष्ट थी: यदि ब्रिटेन दिसंबर तक चुका न सके, तो उसे कोष के पास जाना होगा। वाशिंगटन ने यह व्यवस्था इसी तरह गढ़ी थी कि अनुशासन किसी ब्रिटिश मंत्रिमंडल की मर्ज़ी से नहीं, बल्कि एक निश्चित तिथि पर आए। अमेरिकी ट्रेज़री के विलियम साइमन और फ़ेडरल रिज़र्व के आर्थर बर्न्स — दोनों इस नतीजे पर पहुँच चुके थे कि जब तक कोई बाहरी ऋणदाता सिर पर खड़ा न हो, ब्रिटेन अपने वित्त नहीं सुधारेगा, और जून की सुविधा ने सुनिश्चित किया कि ऐसा ऋणदाता अवश्य हो।
पाउंड गर्मियों में स्थिर रहा और सितंबर में फिर टूटा। नीतिगत दर, यानी न्यूनतम उधार दर, सितंबर के दौरान ही 11.5 प्रतिशत से 13 प्रतिशत की जा चुकी थी। गुरुवार 7 अक्टूबर को बैंक ने इसे दो अंक और बढ़ाकर 15 प्रतिशत कर दिया, जो उस समय तक उसके इतिहास की सबसे ऊँची दर थी। फिर भी पाउंड गिरता रहा और 28 अक्टूबर को 1.5675 डॉलर पर पहुँच गया।
वह आँकड़ा जो ग़लत निकला
कोष के वार्ताकारों ने जिस बात पर बहस की वह थी सार्वजनिक क्षेत्र की उधारी आवश्यकता, यानी पीएसबीआर, और विशेष रूप से ट्रेज़री का यह अनुमान कि 1976/77 का पीएसबीआर 10.5 अरब पाउंड रहेगा। ब्रिटेन जैसी अर्थव्यवस्था के लिए वह आँकड़ा ऐसे घाटे का संकेत था जिसे कोष किसी भी स्थिर विनिमय दर के अनुकूल नहीं मानता था, और उसके बाद जो कुछ हुआ, उसका आधार यही बना।
अनुमान ग़लत था। वास्तविक सार्वजनिक उधारी उससे कहीं कम निकली, और हीली ने बाद में लिखा कि उनके अपने अधिकारियों द्वारा दिए गए आँकड़े बहुत बढ़ा-चढ़ाकर पेश किए गए थे, और यह संकट एक सांख्यिकी को लेकर लड़ा गया (Healey, 1989)। 1970 के दशक के मध्य में ब्रिटेन के सार्वजनिक वित्त के आँकड़े ऐसी विवरणियों से बनते थे जो देर से आती थीं और भारी संशोधन से गुज़रती थीं, और उन्हें अनुमानित करने वाली मशीनरी ने ऐसे मुद्रा बाज़ार की परीक्षा कभी नहीं झेली थी जो हर प्रकाशन को पढ़ता हो।
स्टीव लडलम ने इस प्रकरण का जो पुनर्निर्माण किया, उसमें अधिक तीखी बात यह है कि बहस कभी वास्तव में अंकगणित की थी ही नहीं। वह इस बारे में थी कि क्या एक लेबर सरकार को ऐसा मौद्रिक ढाँचा स्वीकार करने पर विवश किया जा सकता है जिसे उसने चुना नहीं था, और पीएसबीआर का आँकड़ा केवल अवसर बना (Ludlam, 1992)। उन्हीं अभिलेखों पर काम करने वाले मार्क हार्मन यह खोजते हैं कि कोष के कर्मचारी, अमेरिकी ट्रेज़री और ब्रिटिश ट्रेज़री के भीतर का एक समूह किस तरह उन्हीं शर्तों पर आ मिले जिन्हें उनमें से कई अनुमान के अस्तित्व में आने से पहले ही चाहते थे (Harmon, 1997)।
कोष ने जिस उपकरण पर ज़ोर दिया वह पीएसबीआर नहीं, बल्कि घरेलू ऋण-विस्तार था — सार्वजनिक और निजी क्षेत्र को बैंक ऋण, बाहरी प्रवाह के समायोजन के बाद — एक ऐसा माप जो ठीक इसीलिए गढ़ा गया था कि सरकार की उधारी उसके भुगतान संतुलन पर सीधे असर डाले। किसी सार्वजनिक दस्तावेज़ में लिखी घरेलू ऋण-विस्तार की सीमाएँ एक ब्रिटिश वित्त मंत्री को एक अंक से उस तरह बाँध देतीं जैसा कोई घरेलू वादा कभी नहीं कर सका था।
Source: Office for National Statistics, Retail Prices Index annual averages
ब्लैकपूल
कैलाघन ने 28 सितंबर को, यानी उसी दिन जब हीली हीथ्रो से लौटे, ब्लैकपूल में लेबर पार्टी सम्मेलन को अपना नेतृत्व-भाषण दिया। जो अंश सम्मेलन से अधिक जीवित रहा उसका मसौदा पीटर जे ने लिखा था, जो अर्थशास्त्र के पत्रकार और कैलाघन के दामाद भी थे; और प्रधानमंत्री ने उसे ऐसे सभागार में पढ़ा जो उन प्रतिनिधियों से भरा था जिन्होंने जीवन भर इसके उलट पर विश्वास किया था।
"हम सोचा करते थे कि आप ख़र्च करके मंदी से बाहर निकल सकते हैं और कर घटाकर तथा सरकारी व्यय बढ़ाकर रोज़गार बढ़ा सकते हैं," कैलाघन ने कहा। "मैं आपसे पूरी स्पष्टता के साथ कहता हूँ कि वह विकल्प अब मौजूद नहीं है; और जहाँ तक वह कभी मौजूद था, युद्ध के बाद हर बार वह केवल इस तरह काम आया कि अर्थव्यवस्था में मुद्रास्फीति की और बड़ी मात्रा डाली गई, और अगले चरण में बेरोज़गारी का स्तर और ऊँचा हो गया।"
उसी भाषण में वे और आगे गए: "वह आरामदेह दुनिया जिसके बारे में हमें बताया गया था कि वह सदा चलती रहेगी, जहाँ वित्त मंत्री की क़लम के एक झटके से — कर घटाकर, घाटे का व्यय करके — पूर्ण रोज़गार की गारंटी मिल जाती थी, वह आरामदेह दुनिया जा चुकी है।" एक लेबर प्रधानमंत्री ने एक लेबर सम्मेलन से कहा था कि माँग-प्रबंधन का रास्ता समाप्त हो गया है। यह मतदाताओं द्वारा पार्टी को सत्ता से हटाने के तीन वर्ष पहले की बात है, और वाशिंगटन में उन ब्याज दरों से अमेरिकी मुद्रास्फीति को तोड़ने के चार वर्ष पहले की, जिन्हें राजनीतिक रूप से सह्य नहीं माना जाता था।
हीली दो दिन बाद ब्लैकपूल पहुँचे और मंच पर उन्हें पाँच मिनट मिले — एक वित्त मंत्री का नहीं, एक साधारण प्रतिनिधि का हिस्सा। उन्होंने वे पाँच मिनट यह कहने में लगाए कि वे कोष से बातचीत करेंगे और शर्तें कष्टदायक होंगी। सम्मेलन ने उनकी हूटिंग की।
नौ बैठकें
मंत्रिमंडल की बहस दिसंबर के पहले पखवाड़े में नौ बैठकों तक चली — ऐसी सरकार के लिए सामूहिक समय का असाधारण निवेश जो संसदीय बहुमत के बिना देश भी चला रही थी।
ऊर्जा मंत्री टोनी बेन ने वैकल्पिक आर्थिक रणनीति के दस्तावेज़ बाँटे: आयात नियंत्रण, सार्वजनिक रोज़गार का विस्तार, राष्ट्रीकृत उद्योगों के साथ नियोजन समझौते, और कोष से कोई लेन-देन नहीं। माइकल फ़ुट ने सार रूप में उनका साथ दिया। यह तर्क हल्का नहीं था — ब्रिटेन जैसी भुगतान-स्थिति और अपनी मुद्रा रखने वाले देश के पास अपस्फीति के बजाय व्यापार खाता बंद करने का विकल्प सचमुच था — पर इसका अर्थ था अमेरिका से और ब्रिटेन के हर ऋणदाता से खुला विच्छेद।
दूसरा विरोध एंथनी क्रॉसलैंड ने चलाया। मध्यमार्गी स्थिति से उनका कहना था कि कटौतियाँ आर्थिक रूप से अनावश्यक हैं और ब्रिटेन को कोष की धमकी परख लेनी चाहिए। कैलाघन ने उन्हें निजी तौर पर तोड़ा। उन्होंने केवल क्रॉसलैंड को बताया, मंत्रिमंडल में और किसी को नहीं, कि शर्तें अस्वीकार हुईं तो वे इस्तीफ़ा दे देंगे; और क्रॉसलैंड ने इस आधार पर अपनी आपत्ति वापस ले ली कि इतने भार के प्रश्न पर प्रधानमंत्री को पराजित नहीं होने दिया जा सकता। मंत्रिमंडल के काग़ज़ों पर आधारित केविन हिक्सन का विवरण इसे पूरे संकट की निर्णायक चाल मानता है — ऐसी चाल जो उस कमरे के बाहर चली गई जहाँ बहस औपचारिक रूप से हो रही थी (Hickson, 2005)।
मंत्रिमंडल ने दिसंबर के पहले दिनों में वैकल्पिक आर्थिक रणनीति अस्वीकार कर दी और 12 दिसंबर को अठारह के मुक़ाबले पाँच मतों से कोष की शर्तें स्वीकार कर लीं।
आशय-पत्र
हीली ने 15 दिसंबर 1976 को आशय-पत्र पर हस्ताक्षर किए।
| प्रतिबद्धता | राशि |
|---|---|
| सार्वजनिक व्यय कटौती, 1977/78 | 1 अरब पाउंड |
| सार्वजनिक व्यय कटौती, 1978/79 | 1.5 अरब पाउंड |
| सरकार की बीपी हिस्सेदारी की बिक्री | लगभग 50 करोड़ पाउंड |
| घरेलू ऋण-विस्तार सीमा, 20 अप्रैल 1977 तक | 9 अरब पाउंड |
| घरेलू ऋण-विस्तार सीमा, 19 अप्रैल 1978 तक | 7.7 अरब पाउंड |
| अगले वर्ष के लिए सांकेतिक घरेलू ऋण-विस्तार | 6 अरब पाउंड |
| स्टैंड-बाय व्यवस्था | 3,360 मिलियन एसडीआर (लगभग 3.9 अरब डॉलर) |
हीली ने ऋण-सीमाएँ ऐसे शब्दों में रखीं जिनमें बाद की किसी व्याख्या की गुंजाइश नहीं थी: "घरेलू ऋण-विस्तार को 20 अप्रैल 1977 तक के वर्ष में 9 अरब पाउंड और 19 अप्रैल 1978 को समाप्त होने वाले वर्ष में 7.7 अरब पाउंड पर रखा जाएगा, और मैं अगले वर्ष में इसमें और कमी के साथ 6 अरब पाउंड की अपेक्षा करता हूँ।"
कोष के कार्यकारी बोर्ड ने 3 जनवरी 1977 को यह स्टैंड-बाय स्वीकृत किया। यह उस संस्था द्वारा किसी भी सदस्य के साथ की गई सबसे बड़ी व्यवस्था थी, और युद्धोत्तर मौद्रिक व्यवस्था की रूपरेखा बनाने वाले सम्मेलन में उसकी स्थापना के बाद पहली बार उसे गढ़ने वाली शक्तियों में से एक शर्तों के साथ याचक बनकर आई थी।
उस धन ने क्या ख़रीदा
शर्तें सार्वजनिक होते ही पाउंड का गिरना रुक गया। दिसंबर समाप्त होने से पहले वह 1.70 डॉलर से ऊपर लौट आया और 1977 भर चढ़ता रहा, क्योंकि उत्तरी सागर का तेल बड़ी मात्रा में आने लगा और चालू खाता पलट गया। न्यूनतम उधार दर चरणों में घटी, फ़रवरी 1977 के आरंभ तक 12 प्रतिशत पर आई और वर्ष भर और नीचे जाती रही।
ब्रिटेन ने लगभग आधी सुविधा निकाली और 4 मई 1979 तक उसका पूरा भुगतान कर दिया — उस आम चुनाव के अगले ही दिन जिसने मार्गरेट थैचर को डाउनिंग स्ट्रीट पहुँचाया। इस प्रकरण के अध्ययनकर्ता रिचर्ड रॉबर्ट्स की टिप्पणी है कि जिस धन के लिए देश ने मंत्रिमंडल का संकट झेला, उसका अधिकांश उसे कभी चाहिए ही नहीं था; जो चाहिए था वह हस्ताक्षर था (Roberts, 2016)। ऋण साख बहाल करने का उपकरण था, और साख लौट आने पर नक़दी बेकार हो गई।
राजनीतिक हिसाब इतना सुथरा नहीं रहा। दिसंबर में तय कटौतियाँ पूँजीगत व्यय पर और उन कार्यक्रमों पर गिरीं जिनके लिए ख़ुद लेबर के सदस्य अभियान चलाते रहे थे, और उनसे उपजा रोष 1978-79 की सर्दियों से होकर उन हड़तालों तक पहुँचा जिन्होंने सरकार का अंत कर दिया। बेन के गुट ने निष्कर्ष निकाला कि मंत्रिमंडल ने एक अनुमान-त्रुटि पर विदेशी ऋणदाताओं के आगे समर्पण कर दिया, जो संकीर्ण अर्थ में सही था। हीली ने निष्कर्ष निकाला कि जिस आँकड़े ने वह अनुशासन पैदा किया वह ग़लत होने के बावजूद अनुशासन उपयोगी रहा।
जो बचा रहा वह ढाँचा था। प्रकाशित और परिमाणित मौद्रिक लक्ष्य 1976 के बाद ब्रिटिश आर्थिक नीति का स्थायी अंग बन गए — पहले विदेशी ऋण की शर्त के रूप में अपनाए गए, और बाद में उसी दल द्वारा सिद्धांत के रूप में बचाए गए जिसने उस ऋण का विरोध किया था। पाउंड एक और पीढ़ी तक वह माध्यम बना रहा जिसके ज़रिये अनुशासन लागू होता या टाला जाता था — ठीक सितंबर 1992 की उस सुबह तक, जब ट्रेज़री ने विनिमय दर तंत्र छोड़ दिया।
हीली ने मनीला का टिकट रख लिया। उन्होंने उसका कभी उपयोग नहीं किया, और जिस सम्मेलन में वे नहीं गए, उससे ऐसा कुछ नहीं निकला जो अब किसी को याद हो।
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