塞浦路斯纾困内部化：欧元区储户为银行损失买单 2013

布鲁塞尔的一个周五夜晚

2013年3月16日星期六凌晨两点刚过，在布鲁塞尔Justus Lipsius大楼五层一间没有窗户的会议室里，欧元区财长们在他们写下过的最具争议的一句话上签了字。他们发布的公报称，塞浦路斯共和国将获得100亿欧元的调整方案，并须由该国自己筹集70亿欧元来填补175亿欧元的资金缺口。其中大部分将通过一项所谓"稳定征费"来筹集，该征费适用于所有塞浦路斯银行的全部存款，甚至包括10万欧元以下的受保存款。征费率为存款保险上限以下余额6.75%，超过部分9.9%。塞浦路斯银行将不会在周一开门，到了周日下午，ATM在尼科西亚大教堂广场和利马索尔旧港排起的长队里被取空。

"这是一次性措施，"欧元集团新任主席、荷兰财长杰伦·迪塞尔布卢姆在闭幕新闻发布会上说，"这是确保金融部门即时稳定的唯一办法。"这句话挺过了96小时。3月19日星期二，塞浦路斯众议院以36票反对、0票赞成、19票弃权否决了协议——没有一位执政党议员愿意为彼时该国小报已称之为"欧洲式盗窃"的方案投赞成票。下一个星期一，一份重新设计的方案出炉，所有受保欧元存款都得到保护，全部负担转移到两家银行的大额储户身上。这是欧元区处置史上首次由无担保的银行客户而非纳税人买单，并奠定了此后每一次欧元区银行倒闭都将遵循的范本。

银行部门如何膨胀至GDP的八倍

要理解塞浦路斯为何需要纾困内部化，必须先看清待处置对象的规模。塞浦路斯于2004年5月加入欧盟，2008年1月加入欧元区。其后四年内，塞浦路斯银行体系存款从380亿欧元增至720亿欧元，所有塞浦路斯货币金融机构的合并资产负债表，从入盟时约GDP的四倍膨胀至2009年底超过GDP八倍的高点。按任何跨国比较口径衡量，近期记录中只有2007年的冰岛——我们在冰岛银行业崩溃与最后贷款人极限一文中详述——曾出现过更极端的银行对GDP比率。

三股力量推升了曲线。第一，塞浦路斯保持欧元区最低的10%企业所得税率，加上沿袭自苏联时期的双边税收协定——尤其是与俄罗斯联邦的协定——使该岛成为将俄罗斯资本回流至欧元资产最便宜的合法通道。到2012年底，塞浦路斯两大行所持680亿欧元非银行存款中，约210亿欧元属于非居民，其中绝大多数为俄罗斯人。第二，塞浦路斯银行法将存款视为与其他高级无担保债务同等的高级义务，未给予法定优先权。这一设计在处置目的上使储户在法律上与债券持有人等同，待纾困内部化提上议程后便具有了决定性意义。第三，塞浦路斯银行被允许将吸收的存款跨境运用，并将欧元区主权敞口集中于收益率最高的债券——即希腊国债。

到2011年中期，塞浦路斯银行与塞浦路斯人民银行——以希腊语名Laiki广为人知——合计按账面价值持有约58亿欧元希腊国债，约占塞浦路斯GDP的三分之一。2012年3月达成的希腊私营部门参与减记的政治过程，我们在希腊债务危机与欧元区主权债务断裂中讨论过；两行合计实现损失约45亿欧元，占塞浦路斯GDP约25%，全部发生在同一会计期内。Laiki在2012年全年还从塞浦路斯中央银行动用了95亿欧元的紧急流动性援助额度，ECB理事会在2013年3月21日马里奥·德拉吉行长致塞浦路斯财长米哈利斯·萨里斯的信函中判定，该担保仅足以维持至下周一为止，IMF此后将这一程序性压力评为对议会决定性的施压 (IMF, 2013)。

第一份协议及其三日内的崩塌

3月16日周五夜的方案，据在场官员的陈述，是在会议室走廊上而不是纸面上设计出来的。上任仅28天的尼科斯·阿纳斯塔夏迪斯总统抵达时已收到联盟伙伴的明确指示——优先保护俄罗斯非居民储户而非其他任何选民群体——这与德国财政部认为应让这些储户承担大部分损失的立场、以及IMF认为存款保险上限不可触碰的立场都不相容。最终的妥协模糊了两个目标。对10万欧元上限以下的每一欧元存款也加征，使得58亿欧元的目标得以实现，但大额余额所承担的份额仅被轻微稀释。莫斯科时间凌晨6点接受简报的俄罗斯外长谢尔盖·拉夫罗夫称其为"不公平、不专业且危险"。12小时内，弗拉基米尔·普京总统致电安格拉·默克尔总理。

挤兑风险是当下的问题。塞浦路斯银行原定于3月19日周二恢复正常营业；政府宣布3月18日周一为公共假日以延长周末，周日下午提交的紧急法令冻结了每张ATM卡每日100欧元以上的取款。那个周六尼科西亚ATM前的长队被欧洲所有通讯社拍摄。在新政府上任不到三周即被撤换的塞浦路斯中央银行前行长阿萨纳西奥斯·奥尔法尼德斯，在周一早晨接受《金融时报》采访时将协议描述为"致命错误"，并警告"如果西班牙或意大利的储户失去信心，欧元本身将岌岌可危"——这句话当天下午刊登在欧洲所有报纸的头版 (Demetriades, 2017)。

议会于3月19日周二下午6点召开。表决结果为36票反对、0票赞成，所有19名DISY执政党议员均选择弃权而非投票反对本党总统。共产主义AKEL党、中间派DIKO、社会主义EDEK和绿党全部投反对票。一小时内，欧元集团再次召开电话会议，德拉吉与IMF总裁克里斯蒂娜·拉加德分别在法兰克福和华盛顿加入。当走廊上记者问及塞浦路斯是否可被允许退出欧元时，德国财长沃尔夫冈·朔伊布勒只回答："100亿欧元仍然在桌面上——塞浦路斯一方的事，现在是塞浦路斯人的事。"

第二份协议与处置机制

2013年3月25日周一凌晨出现的方案在结构上围绕两个命题重新构建。第一，所有10万欧元以下的受保存款将得到全额保护——存款保险指令将不受触动。第二，全部负担将集中于位于危机核心的两家银行，其大额储户被转换为股东或彻底清零，塞浦路斯其余银行体系不受影响。塞浦路斯人民银行——Laiki——进入处置程序，其受保存款与优良贷款作为"好银行"转入塞浦路斯银行，余下的空壳承载不良贷款、股本、次级债与无担保存款，进入清算。Laiki的高级债券持有人被直接清零。Laiki的无担保储户失去10万欧元以上余额的全部，且未获股权转换——以处置前债权基准计，几乎全额清零约42亿欧元。

塞浦路斯银行的处理较为温和但仍属严厉。10万欧元以上的无担保存款被分为三档。第一档37.5%的份额在3月29日的施行令中上调至47.5%，按每股1欧元面值转换为A类股本，将该行的普通股一级资本充足率推升至9%。第二档22.5%置于临时托管账户，如资本重建不足可被动用，待PIMCO审计完成后剩余部分分两次返还。其余30%被锁入6个月与12个月、零利率的定期存款。受保存款保持原状。约2亿欧元的高级无担保债券持有人也按相同条款转换为股本。次级债被清零。原有股本被压至名义残值。

资本管制——欧元启动以来对货币联盟成员国实施的首次管制——伴随协议同时生效。3月27日的施行令规定人均每日300欧元取款上限、禁止境外支票清算、境外信用卡交易每月5,000欧元上限、20万欧元以上转账须经部长批准。管制在4月被进一步收紧，直至2015年4月方完全解除，距施行几乎正好两年。

纾困内部化之后的实体经济

两项操作的合计成本约为80亿欧元的储户和债券持有人损失，加上100亿欧元的三驾马车方案和约10亿欧元的国家出资。塞浦路斯经济在2013年萎缩5.9%，2014年再萎缩1.4%，三年间峰谷累计下挫约10%，比三驾马车基线情景的负13%略好，但足以造成持续的两位数失业率，直至2019年方回落至8%以下。由前大额储户重新注资的塞浦路斯银行于2017年初重返伦敦证交所，并在2018年报出首个全年盈利。2012年达到约210亿欧元峰值的俄罗斯系存款，至2018年已跌至50亿欧元以下，并在2024年随乌克兰入侵后的制裁实施而在实际意义上接近归零。

塞浦路斯银行业本身按上图轨迹收缩——从2009年峰值GDP八倍以上，下降至2014年末略高于GDP四倍，2020年降至三倍以下。定义塞浦路斯银行业二十年之久的非居民存款模式未能延续。该国将经常账户结构重新围绕旅游、专业服务以及比重日增的科技业重组。

一份被编入法律的范本

塞浦路斯纾困内部化是在三个周末内即兴拼凑出来的。欧盟委员会关于《银行恢复与处置指令》的提案自2012年6月起已摆在桌面，但塞浦路斯将这项指令从三方协商中飘移的草案推至成员国不得不通过的法律。2014年5月通过、2015年1月1日转化为国内法的BRRD将塞浦路斯即兴搭建的纾困内部化顺序写入法律，并增加了一项重要的收紧——在动用任何公共资金前必须对总负债与自有资金至少进行8%的纾困内部化 (European Commission, 2014)。单一处置机制条例于2014年7月通过，单一处置委员会于2016年1月1日获得权力，至该体制首次重大试金石——2014年8月葡萄牙Banco Espirito Santo的处置——架构已经就位，次级债券持有人承担损失，高级债权人与储户则被转入过桥银行。

随后两宗处置同样循此路径。2015年11月意大利Banca delle Marche、Banca Etruria、CariChieti与CariFerrara的有序清算令次级债券持有人承担损失——其中多数是被误销售这些证券的零售储户——引发意大利的政治危机，并将Monte dei Paschi的处置推迟了18个月。2017年6月6日Banco Popular Espanol的处置是欧洲首例BRRD式的大型银行处置，以1欧元出售给桑坦德银行，在一夜的干预中清零了股东与次级债券持有人33亿欧元，成为塞浦路斯范本可在十倍规模银行身上无传染地适用的证明案例。

政策共同体形成的判断是：储户损失只有被10万欧元保证上限清晰画定时才在政治上可承受——这正是从3月16日试图触碰该上限的最初协议中以高昂代价换来的教训。2007年9月Northern Rock门前的长队和北岩银行挤兑与英国存款保险信任的丧失，以及2008年全球金融危机一文涵盖的2008年完整周期，已向西方决策阶层证明：一条得不到保护的保证线比没有保证线更糟。周五夜布鲁塞尔的妥协违背了这一教训；周一早晨的替代方案以对上限以上人群施加严酷但有边界的损失为代价，恢复了这一教训。

留在尼科西亚的东西

2013年3月坚称储户纾困内部化是一次性的人——杰伦·迪塞尔布卢姆——在3月25日接受路透社与《金融时报》联合采访时说出了与剧本相悖的话。被问及塞浦路斯模式是否会成为欧元区其余地区的范本，他回答："如果我们希望拥有一个健康稳健的金融部门，唯一的办法是：在哪里承担风险，就在哪里面对其后果。" (Reuters, 2013)。这番话令欧洲银行股一小时内下跌2%至4%，其办公室在下午结束前不得不发表澄清。一年内，BRRD将他这句毫无防备的话写入了欧盟法律。

第二份协议达成11年后，2024年3月25日塞浦路斯银行年度股东大会上，副主席读出收盘价——相对于2013年1欧元的名义转换价为4.32欧元。该行自2018年扭亏以来累计派息为1.05欧元。一名持有2013年所获全部股权的转换储户，按现值计算已收回当年减记的约70%至80%。这一接近面值的水平，是周五夜会议室中无人想到的可能性。被转换为股票的存款，经过11年和一轮资本管制制度，已成为一只在伦敦设有市场、按季度以欧元派息的股票。