聯準會的誕生：1913年傑基爾島秘密會議如何創建了美國中央銀行

沒有銀行家的國家

美國建國後的大部分第一個世紀，刻意拒絕設立中央銀行。美國第一銀行於1811年在國會拒絕續期其特許狀後消亡。第二銀行隨後於1836年被安德魯·傑克遜以「集中金融權力的怪物」為由否決續期而終結。留下的是工業化世界中最分散、最不穩定的銀行體系之一——數千家獨立銀行發行各自的貨幣，持有參差不齊的準備金，每當經濟信心動搖時便以令人不安的規律性接連崩潰。

後果嚴重而反覆出現。1873年的恐慌消滅了數百家銀行，引發了長期蕭條。1893年的恐慌更為慘烈：單年內有五百多家銀行倒閉，失業率攀升至10%以上，甚至聯邦政府的黃金儲備也岌岌可危，迫使格羅弗·克利夫蘭總統秘密安排向J.P.摩根財團借款，以防止財政部違約。二十年後，1907年的恐慌再次幾乎將整個金融體系逼至崩潰——這一次也是靠一位碰巧同時擁有資源和行動意願的老邁金融家的個人干預才得以挽救。

這種狀況不能再繼續下去了。1907年，美國已是世界最大經濟體，但其銀行架構卻屬於另一個時代。沒有任何其他主要工業國——不論是英國、德國還是法國——讓本國金融體系如此赤裸裸地暴露於恐慌之中。問題不是改革是否必要，而是什麼樣的改革、由誰來設計，以及誰將掌控結果。

1907年恐慌作為催化劑

1907年大恐慌以最戲劇化的方式將問題結晶呈現。當一次失敗的銅股逼倉引發紐約信託公司全面擠兌時，當時已年屆七旬的J.P.摩根將銀行家們鎖進自己的私人書房，拒絕讓他們離開，直到他們承諾出資足以遏制蔓延的資金。他拯救了這個體系——同時也是美國唯一能夠做到這一點的人。

國會立即意識到這種荒謬。參議院財政委員會主席、羅德島州參議員納爾遜·奧爾德里奇直言不諱：美國不能依靠任何單一的私人公民——無論多麼強大——來防止金融災難。1908年的《奧爾德里奇-弗里蘭法》是第一項立法回應——一項緊急措施，允許國家銀行在危機期間以商業票據為抵押發行貨幣，以爭取時間尋求更持久的解決方案。

更重要的是同樣由該法案創設、由奧爾德里奇親任主席的國家貨幣委員會。委員會花費兩年時間遊歷歐洲，研究德意志帝國銀行、英格蘭銀行和法蘭西銀行。他們回國時深信，美國分散化、缺乏彈性的貨幣制度已是時代的落伍者。歐洲各中央銀行可以根據形勢需要擴大或收縮貨幣供應。美國銀行則受困於僵化的準備金要求和無法應對季節性需求——更遑論恐慌——的貨幣存量（Aldrich, 1911）。

列車上的男人們

1910年11月，納爾遜·奧爾德里奇向一小群人發出消息：行裝從簡。不要告訴任何人你們去哪裡。只用名字——或者乾脆用化名。

六名男子在新澤西州霍博肯登上一節私人鐵路車廂，在十一月的夜色中向南行駛。奧爾德里奇親自主導了這次遠行。亨利·P·戴維森是J.P.摩根公司的高級合夥人。阿瑟·謝爾頓是奧爾德里奇的私人秘書。弗蘭克·A·范德利普是當時美國最大銀行花旗銀行的行長。A·皮亞特·安德魯是哈佛經濟學家，曾任財政部助理部長。而保羅·沃伯格——或許比任何人都更深刻地塑造了這次會議的那個人——是德國出生的庫恩-洛布公司合夥人，多年來一直力主美國需要歐式中央銀行。

目的地是喬治亞州傑基爾島——美國最富有家族用作獨家冬季度假地的一處沿海屏障島。傑基爾島俱樂部的會員包括范德比爾特家族、洛克菲勒家族和摩根家族。其偏僻的地理位置是舉行秘密會議的理想場所。

他們在那裡住了九天。最終形成的成果被稱為奧爾德里奇計劃——提議建立一個「國家準備協會」，設有十五個分支機構，主要由銀行業本身控制，政府監督有限。核心特徵是一套彈性貨幣機制：成員銀行可以存入商業票據並獲得貨幣，使貨幣供應能在信貸收緊時擴張，在形勢恢復正常時收縮（Vanderlip, 1935）。

沃伯格的藍圖

保羅·沃伯格值得特別關注。至少從1907年起，他便一直在著述和遊說推動中央銀行改革，發表文章從技術細節上闡明美國銀行業的缺失，以及準備金制度能夠提供什麼。他的參照模型是德意志帝國銀行——一個持有私人銀行準備金、充當票據交換所、並能在壓力時期以良質擔保品自由放貸的機構。

沃伯格理解他的美國同事常常忽略的東西。中央銀行的力量不僅來自資本，更來自公信力——市場對其將一貫且可預測地採取行動、防止流動性危機演變為償付危機這一信念的確信。帝國銀行擁有這種公信力。美國則完全沒有與之相當的東西。

他的主張在文化層面遭遇的阻力不亞於技術層面。美國人對集中的金融權力有根深蒂固的戒懼——植根於傑克遜式反對第二合眾國銀行的傳統——而沃伯格提出的中央機構計劃不可避免地喚起了民粹主義政客數十年來所警告的那種華爾街怪物的聯想。他花費數年時間將自己的理念轉譯為美國政治現實所能接受的形式（Warburg, 1930）。

奧爾德里奇計劃遭遇政治阻礙

奧爾德里奇計劃於1912年1月提交國會，幾乎立即宣告夭折。並非因為技術上有缺陷——該計劃精密而設計完善——而是因為起草者的身份及其政治象徵意義。奧爾德里奇與共和黨建制派緊密相連，在公眾眼中，也與該計劃將賦予權力的華爾街利益息息相關。民主黨剛剛憑藉攻擊集中金融權力的綱領贏得了1910年的眾議院控制權，他們無意向銀行業拱手相讓勝利。

1912年總統大選改變了一切。伍德羅·威爾遜以經濟改革綱領入主白宮，矛頭直指他所稱的「貨幣托拉斯」——少數紐約銀行對金融控制權的壟斷。他的當選本可徹底終結中央銀行改革。然而事實上，改革被引入了新的軌道。

威爾遜在金融事務上的核心顧問是路易斯·布蘭迪斯——這位波士頓律師後來成為最高法院大法官，曾在《他人的錢》中對集中金融進行了犀利的抨擊。布蘭迪斯並非華爾街的朋友。但他和威爾遜都逐漸接受，某種形式的準備金制度是必要的——問題在於由銀行家控制還是由政府控制。

格拉斯-歐文法案與民主黨的替代方案

維吉尼亞州參議員卡特·格拉斯和奧克拉荷馬州眾議員羅伯特·歐文起草了後來成為《聯邦準備法》的法案。他們的法案在技術架構上與奧爾德里奇計劃相同——彈性貨幣、集中準備金、最後貸款人——但顛覆了權力結構。奧爾德里奇計劃將控制權置於銀行業手中，格拉斯-歐文法案則設立了由總統任命、經參議院確認的聯邦準備委員會，賦予其明確的公共使命。

十二家地區銀行是一個政治傑作。與其在紐約設立一家會證實所有關於華爾街支配疑慮的單一中央銀行，法案將這一體系分散至十二個地區。波士頓、紐約、費城、克利夫蘭、里奇蒙、亞特蘭大、芝加哥、聖路易斯、明尼亞波利斯、堪薩斯城、達拉斯和舊金山各獲得一家準備銀行。南部和西部擔憂受制於東部金融家信貸決策的農業利益集團，可以看到屬於自己的地區機構。

成員銀行持有各自地區聯邦準備銀行的股份，並選舉九名董事中的六名。但由總統任命的華盛頓聯邦準備委員會對準備金要求、貼現率和整個體系享有最終權威。正如卡特·格拉斯本人所描述的，這是一家通過私人機制運營的政府銀行（Glass, 1927）。

威爾遜簽署，新時代開啟

國會於1913年12月22日通過了《聯邦準備法》。伍德羅·威爾遜於12月23日簽署。他用四支筆簽名，自留一支，將其餘三支分別贈予格拉斯、歐文和財政部長威廉·麥卡杜。簽署儀式樸素低調——沒有特別的慶典——但其歷史意義人所共知。經過數十年的失敗嘗試，美國終於擁有了所有其他主要工業國早已具備的東西：一個能夠充當最後貸款人、發行統一國家貨幣、並提供一定程度系統性穩定的機構。

最初的使命集中而務實。聯準會將發行聯邦準備券——取代混亂的國家銀行券拼圖的統一國家貨幣。它將為成員銀行維持準備金。它將運營全國支票結算體系。最關鍵的是，它將隨時準備向面臨流動性危機的有償付能力銀行提供貸款——以機構的身份履行J.P.摩根在1907年以個人身份所承擔的職能。

最初的考驗

聯準會初期的幾年事件頻發，富有教益。該體系於法案通過僅一年後的1914年11月正式開門，而此時第一次世界大戰的爆發正在撼動全球金融市場。紐約貨幣市場實際上已經凍結，歐洲投資者正以恐慌的速度拋售美國資產。聯準會的支票結算和貨幣發行功能有助於穩定局勢——一個令人鼓舞的開局。

1917年美國參戰後，聯準會被徵用為政府的融資工具，協助發售自由公債，並將利率人為壓低以降低戰爭融資成本。這種對財政部優先事項的從屬——利率被維持在低於市場條件所要求的水平——埋下了未來麻煩的種子。戰時及戰後的寬鬆貨幣政策助推了通膨飆升，隨後當聯準會大幅升息以壓制通膨時，殘酷而短暫的1920—21年經濟衰退隨之而來（Friedman and Schwartz, 1963）。

隨後是1920年代——這十年本應成為聯準會的第一次重大考驗，卻反而淪為其最大失敗的前奏。紐約聯邦準備銀行首任行長、傑基爾島計劃設計者之一班傑明·斯特朗主導了整個十年的聯準會政策。斯特朗以非凡的深度理解國際貨幣動態，與歐洲各中央銀行協作推動戰後貨幣穩定。1928年他去世時，也帶走了那份制度性認知。聯準會對1929年股市崩盤的應對——任由貨幣供應災難性收縮，放任數千家銀行無援倒閉——恰恰與該體系設計初衷背道而馳。1929年大崩盤和隨之而來的大蕭條暴露了聯準會使命與能力之間的鴻溝。

改革與關於獨立性的持久爭論

大蕭條迫使第二波改革浪潮到來。1933年的格拉斯-斯蒂格爾法分離了商業銀行與投資銀行，創設了聯邦存款保險公司，並對1913年《聯邦準備法》保留完好的金融體系施加了新的限制。1935年的《銀行法》更進一步，重組聯邦準備委員會，更明確地將權力集中於華盛頓——將1913年妥協刻意留下模糊地帶的公共控制天平向更清晰的方向撥動。

此後每隔十年，都會爆發關於聯準會獨立性、使命範疇及其與民選政府關係的新爭論。聯準會應向國會負責，還是向總統負責？應優先維護物價穩定還是充分就業？應干預資產市場，還是將自身局限於信貸條件？這些問題沒有永久性答案——它們在每一個經濟週期中反覆爭論，結果取決於政治壓力與經濟理論的共同作用。

今天存在的聯準會與1913年創設的機構已相去甚遠，只保留家族式的形似。資產負債表從數億美元擴張至數兆。1946年的《就業法》和1978年的《漢弗萊-霍金斯法》精煉了其使命。工具箱中不僅有貼現率，還有公開市場操作、準備金要求、準備金利息，以及2008年後那套創始者根本無法想像的量化寬鬆和緊急貸款設施的龐大裝置。

然而1913年的核心洞見始終未變。現代經濟需要一個在危機時能夠創造流動性的機構——當私人主體被恐懼麻痹時，能夠作為最後買家和最後貸款人挺身而出。這是1907年的教訓。這是保羅·沃伯格從數十年歐洲銀行實踐中提煉出的教訓。這是納爾遜·奧爾德里奇、卡特·格拉斯和伍德羅·威爾遜——在幾乎一切其他問題上都是激烈政治對手的三個人——找到足夠共識、將其轉化為法律的教訓。

1910年11月登上那列開往傑基爾島列車的十二名男子，知道自己正在做一件重要的事情。他們或許未能完全預見的是，他們不只是在解決美國銀行業的一個技術問題——他們正在構建現代全球金融秩序的制度骨架，一個如此經久耐用的框架，以至於一個世紀後，當世界金融體系再度面臨生死存亡的衝擊時，他們在喬治亞州一座孤島獵舍中設計的那個機構，成為了第一道也是最強大的防線。