格拉斯-斯蒂格爾法案 (1933年): 銀行與投機之間的壁壘

震撼美國的銀行危機

1933年3月4日，富蘭克林·羅斯福宣誓就職時，美國正麵臨一場史無前例的銀行災難。自1930年大蕭條爆發以來，已有近9,000家銀行倒閉，約70億美元的儲戶存款付諸東流。胡佛政府任期的最後幾週，恐慌性提款加速，以致各州州長紛紛宣佈銀行休業日，徹底暫停銀行業務。到就職日當天，全國的銀行活動實際上已全部停止。羅斯福總統上任後的第一項行動是在3月6日宣佈全國銀行休業日，關閉全國所有銀行四天，同時財政部官員評估哪些機構有足夠的償付能力可以重新開業。

這場災難的規模需要解釋。銀行系統，這個被視為美國資本主義基石的機構，是如何徹底瓦解的？調查人員指出，在1920年代期間出現了一個結構性缺陷：商業銀行業務與證券投機的糾葛。商業銀行，受託保管普通儲戶的存款，卻一頭栽進了承銷、推廣和交易股票與債券的業務。1929年10月股市崩盤，證券價值暴跌時，損失直接反饋回銀行系統，摧毀了那些原本可能挺過貸款業務低迷期的機構。

佩科拉聽證會

改革的政治基礎是由美國歷史上最具戲劇性的國會調查之一所奠定的。1933年1月，參議院銀行與貨幣委員會任命費迪南德·佩科拉（Ferdinand Pecora），一位來自紐約的西西里裔助理檢察官，擔任其首席顧問。佩科拉證明自己是一位不屈不撓的詢問者。在接下來的幾個月裡，他將美國金融界的巨頭們傳喚到委員會前，並取得了震驚全國的證詞。

花旗銀行（Citigroup的前身）董事長查爾斯·米切爾（Charles Mitchell）被迫承認，他的銀行將不斷惡化的拉丁美洲貸款重新包裝成證券，並積極向包括銀行自家儲戶在內的散戶投資者推銷。當這些證券變得一文不值時，銀行客戶承擔了損失，而該機構卻收取了承銷費用。米切爾還透露，他曾以虛報虧損的方式向家庭成員出售銀行股票，以避免繳納所得稅，這項計畫導致他被控逃稅。

J.P.摩根公司的合夥人被揭示維護著一份「優選名單」，名單上的有影響力政治家和商業領袖能夠以低於市場價格獲得熱門首次公開募股的股票——這是一種金融恩惠形式，模糊了銀行業與政治影響力之間的界線。這份名單包括前總統卡爾文·柯立芝、一位在職的最高法院大法官以及眾多國會議員。

佩科拉聽證會改變了公眾輿論。失去儲蓄的美國人現在可以清楚地看到這個系統是如何針對他們被操縱的。要求進行根本性改革的政治壓力變得不可抗拒。

法律的架構

1933年銀行法由維吉尼亞州參議員卡特·格拉斯（Carter Glass）和阿拉巴馬州眾議院銀行委員會主席亨利·巴斯科姆·斯蒂格爾（Henry Bascom Steagall）共同提出。格拉斯曾是財政部長，並在1913年協助建立了聯邦儲備系統。儘管該法案包含許多條款，但那些後來統稱為「格拉斯-斯蒂格爾」的條款主要側重於四項關鍵改革。

首先，第16條和第21條在商業銀行業務和投資銀行業務之間築起了一道高牆。接受存款並發放貸款的機構被禁止承銷或交易證券（政府債券除外）。反之，證券公司不能接受存款。銀行被給予一年時間來選擇他們將從事的業務。其後果是立竿見影且影響深遠：J.P.摩根公司選擇保留其商業銀行業務，其幾位合夥人離開並創立了摩根士丹利（Morgan Stanley）作為獨立的投資銀行。第一波士頓公司（The First Boston Corporation）則從波士頓第一國家銀行（First National Bank of Boston）中拆分出來。整個華爾街的格局因此重組。

其次，第20條禁止聯邦儲備系統的會員銀行與主要從事證券活動的公司建立附屬關係。這堵塞了銀行在1920年代利用名義上獨立的附屬公司進行證券業務的漏洞。

第三，該法案設立了聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC），這項規定由斯蒂格爾力推，儘管羅斯福和格拉斯最初都表示反對。FDIC保證個人銀行存款最高達2,500美元，這個數字在幾十年裡被多次提高。通過向小額儲戶保證無論銀行運營狀況如何，他們的錢都是安全的，存款保險從根本上解決了銀行擠兌問題。

第四，該法案賦予聯邦儲備系統新的權力，通過Q條例（Regulation Q）來監管儲蓄帳戶的利率，該條例禁止支付活期存款利息，並對定期存款利率設定上限。其目的是防止銀行通過提供不可持續的高利率來魯莽地競爭存款。

穩定時代

格拉斯-斯蒂格爾框架開啟了美國銀行業一個異常穩定的時期。在1941年至1979年間，銀行倒閉平均每年不到六家，這與1930年代初期數千家銀行倒閉的慘狀形成了鮮明對比。分離的系統造就了一個更簡單、更透明且遠離投機過度的銀行業。

商業銀行專注於其核心職能：接受存款並向企業和消費者提供貸款。投資銀行則以合夥制運作，合夥人自身的資本面臨風險，這為謹慎行為創造了強大的激勵。這兩個行業發展出截然不同的文化：商業銀行業務的特點是保守和基於關係的貸款，而投資銀行業務則培養了一種更具創業精神和風險承受能力的氣質。

這種穩定並非沒有代價。批評者認為，分離降低了競爭，提高了消費者的成本，並阻礙了美國銀行與沒有此類限制的外國機構有效競爭。到1970年代，隨著通貨膨脹侵蝕受監管存款利率的價值，以及金融創新創造了模糊傳統類別的新工具，廢除格拉斯-斯蒂格爾壁壘的壓力開始增加。

長期侵蝕

格拉斯-斯蒂格爾法案的廢除並非一蹴而就。這是一個橫跨二十年的漸進過程，由行業遊說、監管重新解釋和政治意識形態轉變共同推動。

1987年，由艾倫·格林斯潘（Alan Greenspan）擔任主席的聯邦儲備委員會，開始批准銀行控股公司透過所謂的「第20條子公司」從事有限證券承銷的申請，這些子公司得名於格拉斯-斯蒂格爾法案中它們旨在規避的條款。最初，證券業務的收入上限為子公司總收入的5%。此上限在1989年提高到10%，1996年提高到25%，逐漸擴大了缺口。

1998年，花旗集團（Citicorp）宣佈與旅行者集團（Travelers Group）合併，後者是一家擁有投資銀行所羅門美邦（Salomon Smith Barney）的保險和證券綜合企業。這筆由花旗集團董事長約翰·里德（John Reed）和旅行者集團首席執行官桑福德·威爾（Sanford Weill）促成的700億美元交易，在格拉斯-斯蒂格爾法案下是技術上非法的。但這些公司自信地進行了交易，相信該法案將會被修改以容納他們，而他們也確實是對的。

廢除及其後果

1999年11月12日由比爾·柯林頓總統簽署的《格雷姆-裡奇-布萊利法案》（Gramm-Leach-Bliley Act），正式廢除了格拉斯-斯蒂格爾法案中分離商業銀行、投資銀行和保險業務的條款。該法案以其發起人命名：德克薩斯州參議員菲爾·格雷姆（Phil Gramm）、愛荷華州眾議員吉姆·裡奇（Jim Leach）和維吉尼亞州眾議員托馬斯·布萊利（Thomas Bliley）。參議院以90票對8票、眾議院以362票對57票的壓倒性優勢通過，反映了兩黨的共識，即大蕭條時期的限制已經過時。

這項廢除允許創建規模和複雜性前所未有的金融綜合企業。由花旗集團與旅行者集團合併而生的花旗集團，成為新時代的典範。十年之內，美國最大的金融機構將商業銀行、投資銀行、保險和自營交易整合在單一的公司旗下，其資產負債表達數萬億美元。

格拉斯-斯蒂格爾法案的廢除是否導致了2008年金融危機，仍然是金融史上最具爭議的問題之一。包括前聯邦存款保險公司主席希拉·貝爾（Sheila Bair）和前聯邦儲備委員會主席保羅·沃爾克（Paul Volcker）在內的批評者認為，結構性障礙的移除助長了「大到不能倒」的機構的增長，並產生了危險的利益衝突。同時發放抵押貸款並將其打包成證券的銀行，維持貸款標準的動力減弱。

廢除該法案的擁護者指出，2008年危機的核心公司——貝爾斯登（Bear Stearns）、雷曼兄弟（Lehman Brothers）和美國國際集團（AIG）——並非商業銀行，也不會受到格拉斯-斯蒂格爾法案的限制。他們認為，危機是由風險管理失誤、資本要求不足和監管漏洞造成的，而非銀行職能的混合。

遺產與持續辯論

格拉斯-斯蒂格爾法案在關於金融監管的辯論中持續被視為試金石。在2008年危機後的幾年裡，重新建立某種形式的銀行分離的提案在各個政治派別中獲得了支持。參議員伊莉莎白·華倫（Elizabeth Warren）和參議員約翰·麥肯（John McCain）於2013年共同發起了《21世紀格拉斯-斯蒂格爾法案》，儘管該法案從未推進到表決階段。2010年《多德-弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）中包含的「沃爾克法則」（Volcker Rule），通過限制持有聯邦保險存款的機構進行自營交易，部分回歸了格拉斯-斯蒂格爾原則。

除了具體的政策辯論之外，格拉斯-斯蒂格爾法案體現了一個更廣泛的金融監管哲學問題：存款接受系統的安全性是否最好通過行為規則（行為監管）來保護，還是通過結構性障礙來完全阻止某些活動的組合。1933年至1999年的經驗表明，結構性分離儘管不完美，但提供了一定程度的系統性穩定性，這是基於行為的監管難以複製的。