곡물법 폐지: 영국이 자유무역으로 돌아선 1846년

1845년 10월 중순, 로버트 필 경은 아무도 정체를 알지 못하는 질병에 관한 아일랜드발 보고서를 읽기 시작했습니다. 감자 줄기가 밭에서 검게 시들었고, 처음에는 동부에서, 이어 전역에서 그러했으며, 캐낼 때는 멀쩡해 보였던 덩이줄기가 몇 주 만에 저장굴 안에서 회색 죽으로 변해 갔습니다. 필은 4년째 총리였고, 그가 이끄는 보수당은 상당 부분 영국 밀값을 지키기 위해 존재하는 정당이었습니다. 그 달이 끝나기 전에 그는 그 방어벽을 허물자는 각서를 내각에 돌렸습니다.

여기에는 여덟 달이 걸렸고, 그의 정권을 앗아갔으며, 한 세대 동안 그의 당을 갈라놓았고, 19세기의 가장 중대한 통상 입법을 낳았습니다. 뒤따른 것은 지주들이 예언한 영국 농업의 붕괴도 아니었고, 개혁가들이 약속한 즉각적인 값싼 빵도 아니었습니다. 더 이상한 일이 일어났습니다. 25년 동안 거의 아무 일도 일어나지 않았고, 그 뒤에 모든 것이 바뀌었습니다.

1쿼터에 80실링

곡물법은 오래된 제도였지만, 필이 물려받은 형태는 평화의 산물이었습니다. 1815년 3월 23일, 나폴레옹이 엘바에서 돌아온 상황에서 영국 곡물 가격이 이미 전시 정점에서 미끄러져 내리고 있을 때, 의회는 수입법을 통과시켰습니다. 그 규칙은 무례할 만큼 단순했습니다. 국내 가격이 1쿼터당 80실링에 이르기 전에는 외국 밀이 영국 항구에 아예 들어올 수 없었습니다. 그 문턱 아래에서 시장은 닫혀 있었습니다. 전시 가격을 믿고 돈을 빌리고 울타리를 치고 배수로를 놓았던 지주들은 지대 아래에 법정 바닥을 하나 받아 든 셈이었습니다.

법안이 위원회에 있는 동안 런던에서 폭동이 일어났고, 찬성 발언을 한 의원들의 집에는 군대가 배치되었습니다. 그 반응은 빵의 정치학에 관해 의회에 무언가를 알려주었고, 80실링 금지선은 차츰 완화되었습니다. 1820년대 윌리엄 허스키슨의 개정은 1828년 웰링턴 내각 아래 슬라이딩 관세제로 이어져, 일률적 금지를 가격이 오르면 내려가는 관세로 대체했습니다. 필 자신도 1842년 예산에서 그 관세표를 다시 낮추고 최고 세율을 내리며 700개가 넘는 다른 관세 항목을 깎았고, 잃어버린 세수는 소득세를 파운드당 7펜스로 되살려 메웠습니다. 3년 뒤 소멸하기로 되어 있던 이 평시 부과금은 지금까지 사라지지 않았습니다.

이 개혁들은 하나하나가 논쟁 자체를 내어준 양보였습니다. 슬라이딩 관세제는 관리되는 대상이 가격이라는 점을 인정합니다. 보호가 벽이 아니라 손잡이가 되고 나면 남는 질문은 그것을 어디에 맞추느냐뿐이며, 그 질문의 답은 원칙이 아니라 정치입니다.

맨체스터의 기계

곡물법 반대는 1815년부터 있었지만 대체로 팸플릿 싸움이었습니다. 그것이 정치 세력이 된 곳은 맨체스터였습니다. 1838년에 지역 반곡물법협회가 결성되었고, 이듬해 3월 공업 지역들에서 모인 대표들이 그것을 전국 조직인 반곡물법동맹으로 개편했는데, 그 조직력에는 영국 공적 생활에서 선례라 할 만한 것이 없었습니다.

맨체스터의 캘리코 염색업자 리처드 코브던과 로치데일의 방적공장주이자 퀘이커교도인 존 브라이트는 동맹의 논거를 경제만큼이나 도덕의 어법으로 제시했습니다. 지주의 이익을 위해 빵에 세금을 매기는 것은 노동자의 임금에서 훔치는 짓이었고, 막아 세운 곡물은 막아 세운 영국 직물이기도 했습니다. 영국에 밀을 팔 수 없는 나라는 랭커셔의 면포도 살 수 없기 때문입니다. 두 사람의 논리는 사익과 양심을 너무 촘촘히 엮어 놓아서 당대인들도 끝내 그것을 분리하지 못했고, 역사가들도 마찬가지입니다.

동맹을 강하게 만든 것은 수사보다 행정이었습니다. 동맹은 1840년에 도입된 1페니 우편을 활용해 소책자를 수백만 부 배포했습니다. 유급 강연자를 고용하고 주간지를 냈으며, 무엇보다 효과적이었던 것은 선거인 명부를 체계적으로 공략한 일이었습니다. 40실링 자유보유지를 사들여 자격을 갖춘 카운티 유권자를 만들어 내고, 보호무역파의 등록을 하나하나 이의 제기했습니다. 코브던은 1841년 스톡포트에서, 브라이트는 1843년 더럼에서 의회에 들어갔으므로 압력은 의사당 안과 밖에서 동시에 가해졌습니다. 셰릴 숀하트베일리는 표결 명부와 선거구 자료를 분석하며 동맹의 진짜 성취를 여론을 개종시킨 데가 아니라 현직 의원들이 자기 이익을 인식하는 방식을 바꾼 데에 둡니다 (Schonhardt-Bailey, 2006).

필 자신의 전향은 그 뒤로 줄곧 논쟁거리였습니다. 확신과 계산을 둘 다 잘 감추었던 사람에게서 그 둘을 떼어내기는 어렵기 때문입니다. 더글러스 어윈은 이 국면을 읽으며 관세 부담의 귀착에 대한 필의 이해에 무게를 둡니다. 필은 보호가 공급을 확보하지 못한 채 지대만 올린다고, 그리고 그것을 방어하는 정치적 비용이 결국 보호 대상 계급이 얻는 이익을 넘어설 것이라고 믿게 되었습니다 (Irwin, 1989). 노먼 개시는 필의 서류를 훑어 나가며, 역병이 닥치기 훨씬 전에 이미 이 제도가 변호 불가능하다고 결론지은 뒤 기회를 기다리던 한 인물을 발견했습니다 (Gash, 1972).

감자역병균이 그 기회를 내주었습니다.

내각이 깨지다

필은 1845년 11월 1일 내각에 자신의 제안을 올렸고, 자기 동료들 사이에서 소수파임을 확인했습니다. 11월을 지나 12월에 들어서기까지 그는 제임스 그레이엄 경과 소수의 지지자를 등에 업고 밀어붙였으나, 내각의 다수는, 특히 요지부동이었던 스탠리 경은 거부했습니다. 12월 5일 그는 사임했습니다.

대안은 만들어지지 않았습니다. 휘그당 지도자 존 러셀 경이 내각 구성을 요청받아 수락했지만, 보름 동안 사람을 모으지 못한 끝에 위임을 되돌려 주었습니다. 필은 1845년 12월 20일 묘하게 확대된 권위를 안고 직무에 복귀했습니다. 이제 통치할 수 있는 사람은 그뿐이었고, 모두가 그것을 알고 있었습니다.

그는 1846년 1월 27일 폐지 법안을 제출했습니다. 이 법안은 관세를 단칼에 없애지 않았습니다. 국왕의 재가와 함께 관세표를 크게 깎고, 2년 반 동안 낮춘 잠정 관세를 유지하다가, 1849년 2월 1일에 전체 구조가 소멸하면서 1쿼터당 1실링의 명목 등록세만 남기도록 했습니다. 그 등록세마저 1869년 로버트 로가 없앴습니다. 보호는 공표된 일정표에 따라 철회될 예정이었는데, 이는 정치적으로 영리했으나 경제적으로는 거의 무의미했습니다. 그 일정표의 존재 자체가 유럽의 모든 곡물 상인에게 1850년 영국 수요가 어떤 모습일지 알려 주었기 때문입니다.

5월 15일의 표결

토론은 몇 달간 이어지며 한 정당의 파괴로 바뀌었습니다. 관직도 없고 원한만 있던 평의원 벤저민 디즈레일리는, 반대파의 원칙으로 통치한 죄를 필에게 묻는 방식으로 배신당한 이들의 목소리가 되었습니다. 그의 앞선 공격에 나온 표현대로, 필은 휘그당이 목욕하는 사이 그들의 옷을 들고 걸어 나간 것이었습니다. 그 말은 재미있었고, 정확했고, 치명적이었습니다.

3독회는 1846년 5월 15일 327표 대 229표로 하원을 통과했습니다. 그 표가 어디서 나왔는지를 보면 균열의 규모가 분명해집니다. 필은 휘그당과 급진파, 아일랜드 의원의 지지로 자기 법안을 통과시켰고, 자기 당 보수당 의원의 약 3분의 2는 그에게 반대표를 던졌습니다. 상원은, 그곳에서 토지 이해관계는 하나의 분파가 아니라 헌정 그 자체였으므로, 법안을 죽일 것으로 예상되었습니다. 대신 웰링턴이 상원을 단속했습니다. 하원이 통과시키고 국왕의 대신들이 자신의 정치 생명을 걸었던 법안을 상원이 안전하게 파괴할 수는 없다는 논리였습니다. 이 사태 전체에 대한 그의 사적인 평가는 그보다 덜 고상했고, 썩은 감자가 모든 일을 저질렀다, 그것이 필을 겁에 질리게 만들었다는 그의 말은 대부분의 연설보다 오래 살아남았습니다.

국왕의 재가는 1846년 6월 26일에 내려왔습니다. 같은 날 밤 필의 정부는 아일랜드 강제법안에서 패배했는데, 그를 응징하려고 야당과 함께 표를 던진 보호무역파 보수당 의원들이 무너뜨린 것이었습니다. 그는 6월 29일 사임했고, 자신의 정치 인생을 닫는 연설에서 공로를 남에게 돌렸습니다.

"이 조치들의 성공과 결부되어야 할 이름은, 제가 믿기로 순수하고 사심 없는 동기에서 행동하며 지치지 않는 열정으로 그 대의를 옹호해 온 한 사람의 이름입니다. 꾸밈이 없고 장식이 없기에 더욱 감탄할 만한 웅변으로 표현된 이성에의 호소로써 그리한 사람, 리처드 코브던의 이름입니다."

그는 또한 자신의 비문을 썼고, 스스로도 그것을 알고 있었습니다. "노동하는 것이 그들의 몫이며 이마의 땀으로 일용할 빵을 벌어야 하는 이들의 거처에서, 내 이름이 이따금 호의의 표현과 함께 기억되는 일이 있을지도 모릅니다. 그들이 풍족하고 세금 붙지 않은 음식으로 소진된 힘을 되찾을 때, 그 음식은 이제 불의의 감각으로 부풀려지지 않았기에 더 달 것입니다."

필은 다시 관직에 오르지 못했습니다. 자기 당의 가장 유능한 행정가를 내쫓은 그의 당은 1874년까지 의회 과반을 얻지 못했습니다.

아무 일도 없던 25년

영국사에서 가장 유명한 자유화에 관한 곤란한 사실이 여기 있습니다. 밀은 그다지 싸지지 않았습니다.

이 계열을 읽으면 이야기는 입법이 아니라 날씨입니다. 가격은 최악의 기근 연도였던 1847년에 약 70실링까지 치솟았는데, 그때 폐지는 이미 법이었습니다. 1851년에는 38실링에 가까운 저점까지 떨어졌고, 이어 러시아와 도나우 지역의 공급이 끊긴 크림전쟁 동안 다시 70실링 위로 올라갔습니다. 1860년대를 통틀어 밀은 40실링대와 50실링대, 60실링대를 오갔고 1867년에 또 한 번 64실링에 닿았습니다. 1870년에 폐지 이후 10년과 그 이전 10년을 비교하던 관찰자라면 그 개입을 식별해 내기가 어려웠을 것입니다.

1840년대에 곡물법이 실제로 무슨 일을 하고 있었는지에 관한 제프리 윌리엄슨의 추정이 그 이유를 설명하는 데 도움이 됩니다. 슬라이딩 관세제는 이미 크게 깎여 있었고, 영국의 수요는 발트해와 흑해의 수출 가능 잉여보다 훨씬 빠르게 늘어나 있었기에 1840년대 초에 실효적으로 작동하던 관세는 작았습니다. 폐지는 더 이상 크게 구속하지 않던 제약을 걷어냈을 뿐입니다 (Williamson, 1990). 1850년의 유럽 대륙은 영국 가격을 움직일 만큼의 곡물을 배에 실어 보낼 능력이 그저 없었습니다. 세상에 여분의 밀이 없었습니다.

그것을 바꾼 것은 법령이 아니라 다른 대륙의 물류 혁명이었습니다. 케빈 오로크와 제프리 윌리엄슨은 진짜 곡물 침공을 1870년대에 위치시키며, 미국 철도 연장과 강철 선체 증기선, 리버풀과 시카고의 가격 격차를 붕괴시킨 해상운임 하락을 그 동력으로 봅니다 (O'Rourke and Williamson, 1999). 대평원의 밀에는 궤도만큼이나 제도적 장치가 필요했습니다. 1848년부터 1865년까지 시카고상품거래소가 조립한 등급이 매겨지고 창고에 보관되며 계약 가능한 부셸이야말로 리버풀의 제분업자가 한 번도 본 적 없는 화물을 사들이게 해 준 것입니다. 그 기계가 성숙했을 때 영국 밀값은 1846년에는 상상도 못 할 수준으로, 1890년대에는 20실링대와 30실링대 초반까지 내려갔고, 잉글랜드의 경작농업은 끝내 완전히 벗어나지 못한 불황에 들어섰습니다.

그러므로 폐지는 대단히 중요했으나 그 효과는 4분의 1세기 늦게 나타났고, 그 효과란 세계가 잉여 곡물을 대규모로 기르고 실어 보내는 법을 배운 바로 그 순간에 영국의 문이 열려 있도록 만든 것이었습니다. 그것은 선견지명이었던 만큼 운이기도 했습니다.

폐지가 하지 못한 일

폐지는 아일랜드를 구하지 못했습니다. 폐지는 기근을 근거로 정당화되었으나 기근에는 거의 무관했습니다. 아일랜드의 제약은 수입 곡물의 가격이 아니라 그것을 필요로 하는 사람들에게 돈이 전무했다는 사실이었기 때문입니다. 1845년에서 1852년 사이에 약 100만 명이 죽고 또 100만 명이 이민을 떠났으며, 그 동안에도 곡물과 가축은 계속 아일랜드 항구를 떠났습니다. 필의 정부는 인디언 옥수수를 사들이고 공공사업을 조직했으며, 뒤이은 휘그당 정부의 구호 정책은 그보다 더 좁았습니다.

폐지가 보호무역을 영국 정치의 쟁점에서 지워 버린 것도 아닙니다. 폐지가 한 일은 어느 쪽이 논증을 해야 하는가를 바꾼 것이었습니다. 코브던의 다음 과업은 상호주의적이었습니다. 그가 미셸 슈발리에와 협상해 1860년 1월 23일 서명한 통상조약은 프랑스의 관세와 영국의 포도주·브랜디 관세를 함께 깎았고, 유럽 전역에 최혜국 조약의 연쇄를 촉발했습니다. 자유무역은 명제가 아니라 전제가 되었고, 86년 동안 전제로 남았습니다. 1880년대의 압력을 지나고, 1903년 보수당을 또 한 번 쪼갠 관세개혁 운동을 지나고, 1925년 전전 평가로 금본위제에 복귀한 처칠의 디플레이션 규율마저 지나서였습니다. 그것은 1932년에 끝났습니다. 그해 수입관세법이 영국 수입품에 일반 관세를 부과했는데, 이는 미국에서 스무트·홀리 관세법을 낳은 것과 같은 보복의 물결 속에서였습니다.

1840년대는 진행되는 동안에는 자유주의적 승리의 10년처럼 느껴지지 않았습니다. 자본은 1845년에 정점을 찍고 이듬해 무너진 철도 광풍으로 쏟아져 들어가고 있었고, 1844년 은행특허법은 1847년 10월 상업 위기 속에서 곧 정지될 처지였으며, 필에게 폐지의 논거를 제공한 바로 그 수확 실패가 수입 식량 대금으로 금을 빼내고 있었습니다. 폐지와 철도 파열, 1847년 공황은 하나로 엉킨 사건이었고, 당대인들은 그것을 그렇게 경험했습니다.

컨스티튜션 힐

필은 4년을 평의원석에서 보내며 자신이 무장시켜 준 휘그당을 지지했습니다. 사임한 지 꼭 4년이 지난 1850년 6월 29일, 컨스티튜션 힐에서 말이 그를 내던졌고 그는 7월 2일 숨졌습니다. 코브던은 1865년까지, 브라이트는 1889년까지 살아 그 교리가 정설이 되는 것을 보았고, 그 이름으로 행해진 많은 일을 싫어할 만큼 오래 살았습니다.

가제트는 관세가 사라진 뒤로도 수십 년 동안 매주 영국 밀의 평균 가격을 계속 실었습니다. 그 관세를 작동시킬 무엇도 남지 않았는데도, 이미 꺼진 기계에서 남겨진 숫자의 행렬이었습니다. 1895년 노퍽의 한 농부가 1쿼터에 30실링이라는 값을 바라보고 있었다면, 그가 읽고 있던 것은 캔자스의 가격이었습니다.