스무트-홀리 관세법, 1930년: 세계 시장을 닫아건 법

조간신문에 실린 청원

1930년 5월 5일 뉴욕 타임스는 당시 양원협의회에 계류 중이던 관세 법안에 대하여 허버트 후버 대통령에게 거부권 행사를 요청하는 성명을 게재하였습니다. 여기에 서명한 미국 경제학자는 1,028명이었으며, 179개 대학과 연구기관에 걸쳐 있었고 예일대학교의 어빙 피셔, 하버드대학교의 프랭크 타우시그, 시카고대학교의 폴 더글러스가 포함되어 있었습니다. 더글러스는 스와스모어대학의 클레어 윌콕스와 함께 이 청원을 조직하였습니다. 성명은 수백 단어에 불과하였으나 논지는 촘촘하였습니다. 관세 인상은 미국인이 치르는 물가를 올릴 것이며, 문제의 근원이 외국과의 경쟁이 아니라 과잉 생산이었던 농민에게는 아무런 도움이 되지 못할 것이고, 보호 대상 산업보다 훨씬 많은 노동자를 고용하고 있던 수출 산업을 해칠 것이며, 유럽이 벌어들일 수 있는 것보다 더 많은 달러를 미국에 빚지고 있던 시점에 보복을 불러들일 것이라는 내용이었습니다.

청원은 이렇게 적었습니다. "우리는 제한적 관세의 인상이 잘못된 조치라고 확신한다. 그것은 대체로 국내 소비자가 지불해야 할 가격을 높이는 방향으로 작동할 것이다. 가격을 끌어올림으로써 그것은 비용이 더 높은 업체들의 생산 참여를 부추기고, 그리하여 소비자로 하여금 산업의 낭비와 비효율을 보조하도록 강요할 것이다."

후버는 여섯 주 뒤인 1930년 6월 17일 법안에 서명하였습니다. J.P. 모건 상사의 선임 파트너였던 토머스 W. 라몬트는 자신의 로비에 관하여 이렇게 기록하였습니다. "나는 저 얼빠진 홀리-스무트 관세법에 거부권을 행사해 달라고 허버트 후버 앞에 거의 무릎을 꿇다시피 간청하였다. 그 법은 전 세계에서 민족주의를 격화시켰다." 삼 년이 지나기 전에 미국의 수출은 3분의 2 넘게 줄었고, 열두 곳이 넘는 교역 상대국이 스스로 장벽을 높였으며, 영국은 팔십 년에 걸친 자유무역을 버렸습니다.

우리를 벗어난 농업 법안

1930년 관세법이 된 그 법안은 좁은 약속에서 출발하였습니다. 농업은 제1차 세계대전 이후의 상품 가격 폭락에서 끝내 회복하지 못한 상태였습니다. 유럽의 농장이 생산을 재개하면서 미국의 밀과 면화는 전시의 프리미엄을 잃었기 때문입니다. 후버는 1928년 선거 운동에서 농산물 수입에 대한 관세 인상을 통하여 농민에게 제한적인 구제를 제공하겠다고 공약하였고, 이를 이행하기 위하여 1929년 4월 15일 의회를 특별 회기로 소집하였습니다.

그러나 의회가 내놓은 것은 다른 물건이었습니다. 오리건주 출신 윌리스 C. 홀리가 이끄는 하원 세입위원회가 관세표를 열어젖히자, 로비스트를 둔 모든 업계가 몰려와 농민에게 약속된 것과 똑같은 대우를 요구하였습니다. 청문회 기록은 약 2만 쪽에 달하였습니다. 화학, 시멘트, 칼붙이, 시계, 모직물 제조업자들이 각자 자기 업계의 외국 경쟁만은 인상을 정당화하는 예외라고 설명하였습니다. 나머지는 표 거래가 처리하였습니다. 다른 지역구의 시멘트 항목에 찬성표를 던진 의원은 자기 지역구의 도자기 항목에 대한 찬성표를 기대하였습니다. 1929년 5월 28일 하원이 찬성 264 대 반대 147로 법안을 통과시켰을 무렵, 그것은 2만 개가 넘는 과세 품목을 건드리고 있었고 농업 조항은 전면적 인상 개정 속의 작은 부분으로 밀려나 있었습니다.

그다음은 상원 재무위원회 위원장이자 1903년부터 상원에 앉아 있던 유타주의 모르몬 사도 리드 스무트의 몫이었습니다. 상원에서의 공방은 열 달을 끌었습니다. 민주당과 진보 성향 공화당 의원들의 연합이 1929년 가을에 여러 세율을 깎아냈다가 이듬해 봄에 일부를 되살렸고, 법안은 마침내 1930년 3월 24일 찬성 53 대 반대 31로 통과되었습니다. 양원협의회는 다시 석 달을 썼으며, 상원은 1930년 6월 13일 협의회 보고서를 찬성 44 대 반대 42로 채택하였습니다. 두 사람의 이름을 백 년의 논쟁 속으로 실어 나를 법률의 표차는 단 두 표였습니다.

후버 자신은 관세표를 낮게 평가하였으며, 그의 공개적 옹호는 거의 전적으로 한 조항에 기대고 있었습니다. 336조는 미국 관세위원회에 대통령 포고를 조건으로 국내외 생산비를 맞추기 위하여 개별 세율을 최대 50퍼센트까지 올리거나 내릴 권한을 부여하였습니다. 그는 이 신축적 장치가 세율 결정을 표 거래 위원회의 손에서 떼어낼 것이라고 주장하였습니다. 실제로 위원회는 이 권한을 드물게, 그리고 한쪽으로 치우쳐 사용하였고 법정 관세표는 그대로 남았습니다.

관세표 안에 놓인 덫

어떤 개별 세율보다도 조문 작성의 한 가지 세부가 더 중요하였습니다. 1930년 법의 관세 가운데 약 3분의 2가 종가세가 아니라 종량세였습니다. 곧 송장 금액의 몇 퍼센트가 아니라 파운드당, 다스당, 제곱야드당 몇 센트라는 방식이었습니다. 물가가 안정된 시기라면 이 구분은 기술적인 문제에 그칩니다. 디플레이션에서는 그렇지 않습니다.

미국의 도매물가는 1929년과 1932년 사이에 약 32퍼센트 떨어졌습니다. 50센트짜리 상품에 붙은 파운드당 10센트의 관세는 1929년에 20퍼센트의 부과였으나, 같은 상품이 25센트가 되면 같은 관세가 40퍼센트를 의미하였습니다. 표결도, 포고도 없이 그렇게 되었습니다. 표준 지표인 과세 대상 수입품 가액 대비 징수 관세 비율은 1929년 40.1퍼센트에서 1930년 44.9퍼센트로 올랐고 1932년에는 59.1퍼센트에 이르렀는데, 이는 남북전쟁 시기 이후 가장 높은 수치였습니다.

더글러스 어윈은 법률의 효과와 디플레이션의 효과를 갈라내는 계산을 해 두었습니다. 그의 추정에 따르면 법 자체의 기여분은 시행 시점 기준으로 약 6퍼센트포인트였으며, 과세 대상 품목의 평균 관세율을 40.1퍼센트에서 약 47퍼센트로 끌어올렸습니다. 1932년 정점까지 남은 상승분은 고정된 단위당 관세에 물가 하락이 작용한 결과였습니다 (Irwin, 2011). 의회는 경기가 나빠질수록 가혹함이 저절로 커지는 관세를 써 놓았고, 그 자동적 조임은 은행 도산과 빈 크레디탄슈탈트의 붕괴와 같은 달에 도착하였습니다.

이 숫자들 곁에는 한 가지 단서가 따라붙어야 합니다. 과세 대상 품목은 미국 수입의 약 3분의 1에 불과하였습니다. 무관세 목록에는 커피, 고무, 주석, 생사를 비롯하여 미국이 생산하지 않는 원자재 대부분이 들어 있었습니다. 전체 수입을 기준으로 삼으면 평균 관세율은 1933년 19.8퍼센트 언저리에서 정점을 찍었습니다. 그리고 수입 자체가 미국 산출의 약 4퍼센트였습니다. 스무트-홀리가 세계에 무슨 일을 하였든, 그것은 미국 수입 계산서의 직접적 산술을 통하여 이루어진 일이 아니었습니다.

바깥에서 돌아온 대답

보복은 잉크가 마르기 전에 시작되었습니다. 캐나다는 수출의 5분의 2를 미국으로 보내고 있었고 일 년 내내 법안의 진행을 불안하게 지켜보았습니다. 매켄지 킹 총리의 1930년 5월 예산은 미국 수출업자들이 아프게 느낄 만한 열여섯 개 품목을 골라 상계관세를 매겼습니다. 그럼에도 킹은 7월 선거에서 R. B. 베넷에게 패하였는데, 베넷은 더 거친 약속을 내걸고 선거를 치렀습니다. 그는 관세를 두고 이렇게 말하였습니다. "나는 그것을 써서 여러분에게 닫혀 있던 시장으로 길을 뚫어 내겠습니다." 베넷은 1930년 9월 캐나다의 관세를 다시 올렸고 영국산 물품에 대한 특혜를 넓혔습니다.

가장 큰 방향 전환은 영국의 것이었습니다. 1846년 곡물법 폐지 이래 개방 무역으로 움직여 온 나라가 1932년 2월 수입관세법을 통과시켜 일반 10퍼센트 부과를 도입하였고, 이어 그해 7월과 8월 오타와에서 제국경제회의를 열어 제국 내부에 특혜 블록을 세웠습니다. 잔해가 아직 생생하던 시기에 글을 쓴 조지프 M. 존스는 이 연쇄를 나라별로 추적한 뒤, 미국의 법이 각국 정부가 원하면서도 감히 취하지 못하던 조치에 명분과 정치적 엄호를 동시에 제공하였다고 결론지었습니다 (Jones, 1934).

찰스 킨들버거는 훗날 그 결과를 나선으로 그렸습니다. 75개국의 월별 수입 합계를 1929년 1월부터 안쪽으로 그려 나간 그의 도표는 월 약 30억 달러에서 1933년 3월 약 10억 달러까지 감겨 들어가며, 한 바퀴 돌 때마다 원이 더 좁아집니다 (Kindleberger, 1973). 미국의 무역은 그 나선을 바짝 따라갔습니다. 상품 수출은 1929년 52억 4천만 달러에서 1932년 16억 1천만 달러로 줄었고, 수입은 같은 삼 년 동안 44억 달러에서 13억 2천만 달러로 줄었습니다.

그 가운데 관세의 몫은 얼마였습니까

대공황을 스무트-홀리 탓으로 돌리는 것은 오래된 습관이지만 증거와는 잘 맞지 않습니다. 배리 아이컨그린의 분석은 이 법을 거시경제적 사건이라기보다 정치경제적 사건으로 다룹니다. 직접적인 수축 효과는 완만하였고 지출을 국내 생산자 쪽으로 돌린다는 폐쇄경제적 의미에서는 오히려 확장적이었을 수도 있으나, 피해는 보복을 통하여, 그리고 달러를 벌어야 하였던 채무국을 압박하는 경로로 퍼졌다는 것입니다 (Eichengreen, 1989). 그 나라들은 수출 수입으로만 갚을 수 있는 전쟁 채무와 배상금을 지고 있었는데, 미국은 방금 그 벌이를 더 어렵게 만들어 놓은 참이었습니다.

계량적 추정치들은 완만한 범위에 모입니다. 크루치니와 칸은 일반균형 틀에서 관세 전쟁을 모형화하여 미국 국민총생산의 2퍼센트 안팎의 산출 손실을 얻었는데, 이는 30퍼센트에 가까운 감소폭에 견주면 작으면서도 결코 사소하지는 않은 크기입니다 (Crucini and Kahn, 1996). 미국 산출이 아니라 세계 무역량을 다룬 야코브 매드슨은 1929년부터 1932년까지의 수축 가운데 약 3분의 1을 관세 및 비관세 장벽에 돌렸고, 나머지는 소득 붕괴와 디플레이션으로 설명하였습니다 (Madsen, 2001).

별개의 주장은 주식시장과 관련됩니다. 주드 워니스키는 1978년, 1929년 10월의 폭락이 상원을 통과하던 관세 법안의 소식에서 촉발되었다고 주장하며 그달의 연합 표결을 근거로 들었습니다. 시점을 검증한 대부분의 역사가는 그 상관관계가 약하고 인과는 설득력이 떨어진다고 보지만, 블랙 튜즈데이 직전 신용거래 부채로 이미 팽팽해져 있던 시장이 가격에 반영한 불안 가운데 하나가 이 법안이었던 것은 분명합니다. 관세가 분명하게 해낸 일은 침체에서 빠져나갈 한 가지 경로를 봉쇄한 것이었습니다. 국내 수요를 잃고 있던 경제는 바로 자국의 법에 반응하여 닫히고 있던 시장을 통하여 수출로 회복해 나갈 수 없었습니다.

유권자들은 자기 나름의 판결을 빠르게 내렸습니다. 홀리는 1932년 5월 오리건주 공화당 예비선거에서 제임스 W. 모트에게 패하였습니다. 스무트는 상원에서 삼십 년을 보내고 워싱턴에서 가장 힘 있는 인물 가운데 하나가 된 경력에도 불구하고 1932년 11월 유타대학교 정치학자 엘버트 D. 토머스에게 패하였으며, 그 표차는 후버 자신의 패배를 그대로 비추었습니다.

헐의 역전

프랭클린 루스벨트의 국무장관 코델 헐은 테네시주 출신으로, 무역 장벽과 전쟁이 이어져 있다고 이십 년 동안 주장해 온 사람이었습니다. 그는 자신의 신념을 이렇게 적었습니다. "자유로운 교역은 평화와 맞물렸고, 높은 관세와 무역 장벽과 불공정한 경제적 경쟁은 전쟁과 맞물렸다." 그의 수단은 실체적이라기보다 절차적이었으며, 바로 그 점이 핵심이었습니다.

1934년 6월 12일 서명된 상호무역협정법은 스무트-홀리의 세율을 단 하나도 폐지하지 않았습니다. 이 법은 세율을 최대 50퍼센트까지 낮출 권한을 의회의 추가 표결 없이 양자 협정의 형태로 입법부에서 대통령에게 넘겼습니다. 세율 결정은 1930년의 관세표를 만들어낸 표 거래의 위원회실을 떠나, 지역구가 아니라 전국을 대상으로 책임을 지는 행정부로 옮겨 갔습니다. 1934년부터 1945년까지 미국은 29개국과 협정을 맺었고, 각 협정에 담긴 무조건적 최혜국 조항이 그 양허를 바깥으로 퍼뜨렸습니다. 그 구조는 1947년 관세 및 무역에 관한 일반협정이 되었으며, 무역을 관세표로 입법하지 않고 라운드로 협상하는 제도적 습관은 마셜 플랜이 재정을 댄 전후 재건을 거쳐 반세기 뒤 세계무역기구로 이어졌습니다.

1930년 법은 끝내 폐지되지 않았습니다. 그 세율은 칠십 년에 걸친 협정을 통하여 유명무실해질 때까지 낮아졌으나, 법률 자체는 여전히 미국 관세법의 토대이며 그 가운데 두 조항은 오늘도 매일 쓰이고 있습니다. 미국 지식재산권을 침해하는 수입품을 국제무역위원회가 차단할 수 있게 하는 337조는 해마다 수십 건의 조사를 낳고 있으며, 338조는 미국 상거래를 차별하는 국가에 최대 50퍼센트의 관세를 부과할 수 있는 상시 권한으로 잠들어 있습니다. 위원회가 발부하는 모든 특허 배제 명령은, 1,028명의 경제학자가 후버에게 거부권을 요청하였고 그가 결국 받지 못한 농민들에게 더 좁은 것을 약속하였다는 이유로 서명한 바로 그 법 아래 접수됩니다.