앤드루 멜런: 소득세 최고세율을 25%로 낮춘 재무장관

1921년 3월 4일, 예순다섯의 마르고 백발이 성한 남자가 재무장관 취임 선서를 했고, 그 자리에 있던 기자들은 그의 목소리가 들리지 않는다는 사실을 알게 되었습니다. 앤드루 윌리엄 멜런은 속삭임보다 조금 큰 소리로 말했고, 사람 많은 자리를 피했으며, 평생 한 번도 선거에 출마한 적이 없었습니다. 그는 알루미늄과 석유, 코크스와 은행업 위에 세운 재산을 들고 피츠버그에서 워싱턴으로 왔으며, 당대의 대다수 추산은 그 재산을 존 D. 록펠러와 헨리 포드에 이어 미국 세 번째로 꼽았습니다. 그는 거의 11년 동안 세 개의 행정부에 걸쳐 재무부에 남았고, 1920년대 중반 워싱턴에는 이런 농담이 굳어졌습니다. 대통령 세 명이 멜런 밑에서 일했다는 것입니다.

1932년 2월 그가 남긴 것은 소득의 4분의 1 수준으로 내려간 법정 소득세 최고세율, 물려받은 것보다 약 3분의 1 작아진 연방 부채, 그리고 곤두박질치는 대중적 평판이었습니다. 그가 런던으로 떠날 짐을 싸는 동안 의회는 그에 대한 탄핵 소추안을 작성하고 있었습니다.

스미스필드 가의 은행

멜런은 1855년 3월 24일 피츠버그에서, 얼스터 태생 농부의 아들로 카운티 판사가 되었다가 1869년 T. Mellon & Sons' Bank를 설립한 토머스 멜런의 아홉 자녀 가운데 여섯째로 태어났습니다. 앤드루는 웨스턴 펜실베이니아 대학교에 진학했으나 졸업하지 않고 떠났으며, 1874년 아버지가 형 리처드와 함께 목재·석탄 사업을 차려 주었습니다. 멜런 판사는 자녀들을 돈에 대한 적성으로 평가했고, 앤드루의 점수가 가장 높았습니다. 1882년 스물일곱의 나이에 그는 은행을 통째로 넘겨받았습니다.

1880년대의 피츠버그는 코크스와 유리, 철강으로 돌아갔고 은행의 사업은 그것들을 담보로 돈을 빌려주는 일이었습니다. 멜런의 방식은 건실하다고 판단한 기업에서 수수료가 아니라 지분을 받는 것이었으며, 이는 그를 대출자보다는 산업 발기인에 가깝게 만들었습니다. 그는 헨리 클레이 프릭의 코크스 가마에 자금을 댔고, 프릭은 40년 동안 그의 가장 가까운 친구가 되었습니다. 1889년 두 사람이 찾아와 젊은 화학자 찰스 마틴 홀이 발명한 전기분해 알루미늄 제련 공정을 들고 왔습니다. 멜런은 그들의 Pittsburgh Reduction Company에 돈을 넣었고, 1907년에는 회사 이름이 Aluminum Company of America로 바뀌어 있었습니다. 1901년 1월 10일 텍사스 스핀들톱에서 시굴정이 터졌을 때, 그 발견을 뒷날의 Gulf Oil로 바꿔 놓은 것은 조카 윌리엄 라리머 멜런을 통해 흘러간 멜런의 돈이었습니다.

1921년에 그는 60개가량의 기업 이사회에 앉아 있었습니다. 취임과 함께 그는 그 자리들에서 형식상 물러났으나, 지분이 가문에 남아 있고 그 가문이 그에게 복종한다는 이유로 이후 10년 동안 정작 중요한 것에서는 아무것도 물러나지 않았다는 비난을 받았습니다.

과학적 조세

멜런이 마주한 재정 상황은 전쟁의 숙취였습니다. 1917년과 1918년의 전비를 대기 위해 연방 소득세 최고 한계세율은 1913년의 7퍼센트에서 77퍼센트까지 올라갔고, 초과이윤세가 법인 소득 위에 놓여 있었습니다. 연방 총부채는 전쟁 전의 약 10억 달러에 비해 240억 달러에 가까웠습니다. 급격한 디플레이션이 진행 중이었는데, 이는 미국이 그대로 흘러가게 둔 1920~1921년의 불황에서 다룬 바로 그 국면이었습니다. 워런 하딩은 정상으로의 복귀를 내걸고 선거를 치렀지만 그것이 장부상 무엇을 뜻하는지에 관한 생각은 별로 없었습니다.

그 생각을 공급한 사람이 멜런이었습니다. 1924년에 낸 얇은 책 『Taxation: The People's Business』에서 그가 펼친 논지는 높은 세율이 부당하다는 것이 아니라 그것이 걷히지 않는다는 것이었습니다. "조세의 역사는 본질적으로 과도한 세금은 납부되지 않는다는 것을 보여 준다"라고 그는 썼습니다. 73퍼센트의 부가세를 마주한 부자들은 73퍼센트를 내놓지 않았습니다. 그들은 자본을 비과세 주·지방채로 옮기고, 이익을 실현하지 않은 채 자산을 보유하며, 과세 대상 소득이 나타나지 않도록 자기 사정을 정리했습니다. 세율을 충분히 낮추면 같은 사람들이 조세 회피처보다 과세되는 사업을 선호할 것이라는 이야기였습니다. 분포의 상단에서 나오는 세수는 줄어드는 대신 늘어날 것이라고 그는 보았습니다.

그는 여기에 소득의 종류를 구분해야 한다는 주장을 붙였는데, 이 주장은 그의 다른 대부분 생각보다 오래 살아남았습니다. "임금과 급여 또는 투자에서 나오는 소득에 더 가볍게 과세하는 것의 공정성은 의문의 여지가 없다"라고 그는 논했습니다. 근로소득은 벌어들이는 사람이 멈추면 멈추지만 자본은 계속 일하기 때문이었습니다. 그가 밀어붙인 1921년 법은 자본이득에 12.5퍼센트의 우대세율을 도입했으며 이는 미국 법 최초였고, 통상소득과 자본소득의 구분은 그 뒤 모든 조세 논쟁에서 다투어졌습니다 (Brownlee, 2016).

네 차례의 세입법

멜런은 자신이 요구한 세율표를 요구한 형태로 받아 낸 적이 한 번도 없습니다. 그는 1921년에 최고 부가세율 25퍼센트를 원했으나 의회는 50퍼센트를 주었고, 상속세 폐지를 원했으나 의회는 오히려 올렸습니다. 그렇지만 네 차례의 법률에 걸쳐 방향이 뒤집힌 적은 없었습니다.

지출도 세율과 함께 줄었습니다. 연방 지출은 1919 회계연도에 180억 달러를 넘었다가 1920년대 중반에는 35억 달러 아래로 내려갔습니다. 1920년부터 1930년까지 모든 회계연도가 흑자로 마감되었고, 그 흑자는 부채 상환에 들어가 1921년 약 240억 달러였던 부채가 1930년 160억 달러 수준으로 내려왔습니다. 그 전이든 후이든 그만한 규모의 연속적 부채 감축을 10년 동안 지휘한 재무장관은 없습니다.

세율 인하가 1920년대의 성장을 일으켰는지는 경제학자들이 아직 결론 내리지 못한 문제입니다. 1925년 이후 최상위 구간에서 나온 세수는 금액으로도 비중으로도 실제로 늘었고, 멜런의 옹호자들은 그 뒤로 줄곧 이를 세수 극대화 세율의 이른 예증으로 인용해 왔습니다. 기초 신고 자료를 면밀히 살핀 연구는 그림이 더 흐릿하다고 봅니다. 겉으로 보이는 급증의 상당 부분은 새로운 12.5퍼센트 세율이 실현 비용을 낮춰 준 자본이득 실현과 비과세 지방채에서 빠져나온 자금 재배치를 반영하며, 생산적 투자의 큰 변화를 반영하지는 않습니다 (Smiley and Keehn, 1995). 자료가 감당할 수 있는 가장 강한 주장은 분포의 상단이 세율에 빠르게, 그리고 멜런이 예측한 방향으로 반응했으나 그 규모는 그가 주장한 것보다 작았다는 것입니다.

카우전스 사건

멜런이 생각한 자기 직책에는 그에 관해 질문받는 일이 들어 있지 않았습니다. 1924년 미시간주 상원의원 제임스 카우전스는 국세청에 대한 상원 조사를 밀어붙이고 그 조사 인력의 비용을 자기 주머니에서 냈습니다. 카우전스는 헨리 포드의 사업 동업자로 스스로 재산을 이룬 공화당원이었으며, 멜런의 계획을 재무부 관리인이 재무부를 털어 가는 일로 보았습니다.

멜런에게 보고하던 국세청은 카우전스가 1919년 포드 모터 주식을 매각한 것에 대해 약 1천만 달러의 세금을 추징하는 것으로 응수했습니다. 카우전스는 4년을 싸워 이겼습니다. 1928년 조세심판원은 그가 낼 것이 전혀 없다고 판단했고, 그 과정에서 정부의 평가액이 사후에 구성된 것이라는 점도 확인했습니다. 이 사건은 멜런 아래의 재무부가 사적 도구였다는 혐의를 굳히는 데 어떤 연설보다 큰 구실을 했으며, 7년 뒤 그를 겨눈 사건으로 곧바로 이어졌습니다 (Cannadine, 2006).

비판자들이 쓸 수 있는 더 날카로운 이해충돌도 있었습니다. 알코아는 그의 재임 기간 내내 미국 알루미늄을 사실상 독점했고, 그동안 재무부의 관세 행정은 그의 서명 아래에 있었습니다. 걸프 오일은 재무부가 고갈공제를 다듬는 동안 번창했습니다. 금주국은 1930년까지 재무부 소속 기관이었으며, 집안이 오래도록 펜실베이니아의 A. Overholt 라이 위스키 증류소를 소유해 온 멜런은 수정헌법 제18조를 눈에 보이는 의욕 부족으로 집행했습니다.

청산

1929년 10월의 대폭락은 일흔네 살의 멜런을 경제가 스스로 바로잡힐 것이라고 확신한 상태로 맞닥뜨렸습니다. 그는 1930년과 1931년에 걸쳐 그렇게 공언했고, 증거가 쌓이면서 그 표현은 갈수록 빈약해졌습니다. 경기 하강에 대한 재무부의 기여는 대체로 하지 않은 일에 관한 문제였습니다. 재무부는 균형재정 정통론을 지켰고 연방 구호에 저항했으며, 1930년에는 대공황을 깊게 만든 1930년 무역법에서 다룬 관세를 지지했습니다. 그동안 통화량은 약 3분의 1 줄었고, 지킬 아일랜드의 비밀 회합에서 만들어진 중앙은행은 그것을 멈추지 못했습니다 (Friedman and Schwartz, 1963).

멜런의 이름에 영구히 달라붙은 문장은 20년 뒤 그가 섬긴 대통령이 발표했습니다. 허버트 후버는 회고록에서 1931년 내각 논쟁 때 "멜런 씨에게는 공식이 하나뿐이었다. 노동을 청산하라, 주식을 청산하라, 농민을 청산하라, 부동산을 청산하라"라고 썼으며, 그 청산이 "체제에서 썩은 것을 씻어 낸다"라고, 그리고 도덕적이고 진취적인 사람들이 그 잔해를 소유하게 된다고 적었습니다 (Hoover, 1952). 멜런이 그 말을 했다는 동시대 기록은 없고, 1952년의 후버에게는 책임을 나눠 놓을 이유가 있었으며, 그의 전기 작가는 이 인용을 축어록이 아니라 전반적 태도의 압축으로 다룹니다. 1929년부터 1932년까지 재무부 정책의 요약으로 보자면 이 문장은 멜런의 찬미자들이 인정하고 싶어 하는 것보다 사실에 가깝습니다.

1932년에 이르자 흑자는 사라졌습니다. 세수는 소득과 함께 무너졌고 적자는 20억 달러를 넘고 있었으며, 멜런이 재임의 중심으로 삼았던 균형재정 약속은 이제 그의 평생 작업을 되돌리라고 요구했습니다. 6월 6일 서명된 1932년 세입법은 최고 한계세율을 25퍼센트에서 63퍼센트로 되돌렸습니다. 당시까지 미국 역사상 가장 큰 평시 증세였고, 수축하는 경제 안으로 공화당 행정부가 집어넣은 조치였습니다. 멜런은 넉 달 앞서 그 건물을 떠나 있었습니다.

탄핵과 런던

1932년 1월 텍사스주 하원의원 라이트 패트먼은 하원에서 일어나 재무장관 탄핵을 발의했습니다. 그의 혐의 근거는 재무장관이 무역이나 상업에 종사하는 것을 금한 1789년 법률이었고, 그는 멜런이 계속 보유한 이해관계의 목록을 낭독했습니다. 은행, 알루미늄 회사, 석유 회사, 해운, 석탄이었습니다. 표는 아마 모이지 않았겠지만 청문회는 파멸적이었을 것입니다. 1932년 2월 12일 후버는 멜런이 주영국 대사가 될 것이라고 발표했고, 탄핵 결의안은 그 공석과 함께 소멸했습니다.

런던은 명예로 포장된 좌천이었고, 멜런은 그곳에서 열네 달 동안 유럽의 전쟁 부채를 두고 성과 없이 다투었습니다. 이는 처칠이 1925년 전전 평가로 금본위제에 복귀한 뒤 줄곧 스털링에 그늘을 드리운 문제였습니다. 그는 루스벨트가 취임한 1933년 3월에 사임했습니다.

그러고 나서 정부가 그를 겨누었습니다. 1934년 피츠버그의 연방 대배심은 1931년 신고서에 대한 탈세 혐의로 멜런을 기소하기를 거부했고, 법무부는 대신 약 300만 달러의 세금과 가산세를 구하는 민사 청구를 이어 갔습니다. 핵심 주장은 그가 지배하던 자선 신탁으로 그림과 주식을 이전한 것에 관한 것이었습니다. 절차는 3년을 끌었고 여든을 넘긴 멜런이 증언대에 섰으며, 조세심판원은 1937년 12월에 결정을 내렸습니다. 소액의 부족세액은 있으나 사기 혐의는 전혀 성립하지 않는다는 내용이었습니다. 멜런은 그 판단이 나오기 넉 달 전인 1937년 8월 26일 롱아일랜드 사우샘프턴에서 세상을 떠났습니다.

미술관

1936년 12월 22일 멜런은 프랭클린 루스벨트에게 편지를 써서 자신의 미술 소장품과 그것을 보관할 건물의 비용을 국가에 기부하겠다고 제안했으며, 건물에 가문의 이름을 붙이지 않는다는 조건을 달았습니다. 의회는 그의 여든두 번째 생일인 1937년 3월 24일 합동결의로 이를 수락했습니다. 기부에는 회화 126점과 조각 26점이 포함되었습니다. 그 가운데 스물한 점은 소련 정부가 외화를 얻으려 명작을 팔던 1930년과 1931년 사이에 에르미타주에서 구입한 것이었는데, 라파엘로의 『알바의 성모』, 얀 판 에이크의 『수태고지』, 보티첼리의 『동방박사의 경배』가 여기에 들어 있었습니다. 그는 이 스물한 점에 650만 달러가 조금 넘는 값을 치렀고, 같은 시기에 그는 경화와 균형재정과 가장 긴밀하게 결부된 미국 관료이기도 했습니다. 내셔널 갤러리 오브 아트는 1941년 3월 17일 문을 열었습니다. 그와 리처드가 1913년에 기부해 세운 멜런 산업연구소는 1967년 카네기 공대와 합쳐져 카네기 멜런 대학교가 되었습니다.

멜런의 조세 설계는 그보다 오래 살아남지 못했습니다. 1932년의 증세는 최고세율을 1936년까지 79퍼센트로, 다음 전쟁 중에는 90퍼센트 위로 끌고 간 연쇄의 첫 단계였습니다. 1년 뒤 1933년에 세워진 은행업과 투기 사이의 벽이 부과한 규제적 분리는 그의 재산이 세워진 바탕인 은행업과 산업의 결합된 지위를 해체했습니다. 살아남은 것은 논지였습니다. 최고세율을 낮추면 상위에서 걷히는 세수가 늘어나는지를 두고 이후 미국에서 벌어진 모든 논쟁은 멜런이 1924년에 제시한 용어로 진행되었습니다. 그 논쟁은 보통 그가 같은 책에서 붙인 유보 조건, 곧 조세 제도는 그 안의 어느 한 세율표가 아니라 전체 징수액으로 평가되어야 한다는 조건을 빼놓고 진행됩니다 (Mellon, 1924).

그는 미국 재무부를 11년 동안 운영하고, 탄핵을 마주하고, 자신이 섬긴 정부에 기소되고, 그 정부에 내셔널 몰의 건물을 내준 유일한 사람입니다. 그 건물에서 그의 라파엘로는 그가 이끌던 부처로부터 800야드 떨어진 곳에 걸려 있습니다.