연방준비제도 설립: 제킬 아일랜드의 비밀 회의가 미국 중앙은행을 만든 방법, 1913년

은행가 없는 국가

미국은 건국 후 첫 번째 세기 대부분 동안 의도적으로 중앙은행을 거부했습니다. 1811년 미국 제1은행은 의회가 인가를 갱신하지 않으면서 문을 닫았습니다. 1836년 제2은행도 앤드루 잭슨이 재인가에 거부권을 행사하며 "집중된 금융 권력의 괴물"이라 불렀을 때 같은 운명을 맞이했습니다. 남은 것은 산업화된 세계에서 가장 분절되고 불안정한 은행 시스템 중 하나였습니다 — 수천 개의 독립 은행이 각자의 화폐를 발행하고, 천차만별의 지급준비금을 보유하며, 경제적 신뢰가 흔들릴 때마다 불안스러울 정도로 규칙적으로 붕괴했습니다.

그 결과는 심각하고 반복적이었습니다. 1873년 공황은 수백 개의 은행을 말살하고 장기 불황을 촉발했습니다. 1893년 공황은 더 참혹했습니다. 단 한 해에 500개 이상의 은행이 도산했고, 실업률은 10%를 넘어섰으며, 연방정부의 금 보유량조차 위험할 정도로 줄어들어 그로버 클리블랜드 대통령이 재무부 채무불이행을 막기 위해 J.P. 모건 신디케이트로부터 비밀 긴급 대출을 주선해야 했습니다. 20년 후 1907년 공황은 다시 한번 금융 시스템 전체를 무릎 꿇릴 뻔했습니다 — 이번에도 우연히 자원과 의지를 모두 갖춘 한 명의 노년 금융인의 개인적 개입으로 가까스로 구제되었습니다.

이런 상황이 계속될 수는 없었습니다. 1907년 미국은 세계 최대 경제대국이었지만, 그 은행 구조는 과거 시대의 것이었습니다. 다른 어떤 주요 산업 강국도 — 영국도, 독일도, 프랑스도 — 금융 시스템을 이처럼 공황에 노출시키지 않았습니다. 문제는 개혁이 필요한가가 아니었습니다. 어떤 종류의 개혁을, 누가 설계하고, 누가 결과를 통제할 것인가였습니다.

1907년 공황이라는 촉매

1907년 공황은 가장 극적인 방식으로 문제를 결정화했습니다. 구리 주식 매점 실패가 뉴욕 신탁회사 전반의 전면적인 뱅크런으로 확산되자, 당시 70세였던 J.P. 모건은 은행가들을 자신의 개인 서재에 가두고 전염을 막을 충분한 자본을 서약할 때까지 나가지 못하게 했습니다. 그는 시스템을 구했습니다. 동시에 그는 미국에서 그럴 능력이 있는 유일한 사람이었습니다.

의회는 즉시 그 부조리함을 파악했습니다. 상원 재정위원회 위원장인 로드아일랜드 상원의원 넬슨 올드리치는 이를 솔직하게 표현했습니다. 미국은 아무리 강력한 민간인이라도 금융 재앙을 막기 위해 단 한 사람에게 의존할 수 없다고. 1908년 올드리치-브리랜드법은 첫 번째 입법적 대응이었습니다 — 더 영구적인 해결책이 마련되는 동안 위기 시 국법은행이 상업어음을 담보로 통화를 발행할 수 있도록 허용하는 긴급 조치였습니다.

더 중요한 것은 올드리치-브리랜드법에 의해 창설되고 올드리치 자신이 의장을 맡은 국가통화위원회였습니다. 2년 동안 위원회는 유럽을 순방하며 독일 제국은행, 영국은행, 프랑스은행을 연구했습니다. 귀국한 이들은 미국의 분권화되고 비탄력적인 통화 시스템이 시대착오적이라는 확신을 가지고 돌아왔습니다. 유럽의 중앙은행들은 상황에 따라 통화량을 확대하거나 축소할 수 있었습니다. 미국 은행들은 경직된 지급준비금 요건과 계절적 수요는 물론 공황에도 대응할 수 없는 통화 공급에 묶여 있었습니다 (Aldrich, 1911).

열차에 탄 남자들

1910년 11월, 넬슨 올드리치는 소수의 사람들에게 전갈을 보냈습니다. 짐은 가볍게. 어디로 가는지 아무에게도 말하지 말 것. 이름만 사용하거나 — 아예 다른 이름을 사용할 것.

여섯 명의 남자가 뉴저지주 호보켄에서 전용 철도 차량에 탑승하여 11월의 어둠 속을 남쪽으로 향했습니다. 올드리치 자신이 이 원정을 주도했습니다. 헨리 P. 데이비슨은 J.P. 모건 앤드 컴퍼니의 선임 파트너였습니다. 아서 쉘턴은 올드리치의 개인 비서였습니다. 프랭크 A. 밴더립은 당시 미국 최대 은행이었던 내셔널 시티 뱅크의 총재였습니다. A. 피앗 앤드루는 재무부 차관보를 역임한 하버드 경제학자였습니다. 그리고 폴 워버그 — 누구보다도 더 회의를 형성한 아이디어를 가진 사람 — 는 미국에 유럽식 중앙은행이 필요하다고 수년간 주장해온 독일 태생의 쿤, 로브 앤드 컴퍼니 파트너였습니다.

목적지는 조지아주 제킬 아일랜드였습니다 — 미국 최부유층 가족들이 독점적인 겨울 휴양지로 사용하는 연안 방어 섬이었습니다. 제킬 아일랜드 클럽의 회원에는 밴더빌트 가문, 록펠러 가문, 모건 가문이 포함되어 있었습니다. 외딴 위치는 비밀 회의에 이상적이었습니다.

그들은 9일 동안 머물렀습니다. 그 결과물은 "국가준비협회" — 은행 업계 자체가 주로 통제하고 정부 감독이 제한된 15개 지점을 가진 조직 — 를 제안하는 올드리치 계획으로 알려졌습니다. 핵심적인 특징은 탄력적인 통화를 위한 메커니즘이었습니다. 회원 은행들이 상업어음을 예치하고 통화를 받을 수 있어, 신용 경색 시 통화량이 확대되고 상황이 정상화되면 수축될 수 있었습니다 (Vanderlip, 1935).

워버그의 청사진

폴 워버그는 특별한 주목을 받을 만합니다. 그는 적어도 1907년부터 중앙은행 개혁을 위해 글을 쓰고 로비를 벌여 왔으며, 미국 은행업이 부족한 것과 지급준비 시스템이 제공할 수 있는 것을 기술적으로 상세히 설명하는 논문을 발표했습니다. 그의 모델은 독일 제국은행이었습니다 — 민간 은행의 준비금을 보유하고, 어음 교환소 역할을 하며, 스트레스 시에 우량 담보에 대해 자유롭게 대출할 수 있는 기관이었습니다.

워버그는 미국 동료들이 종종 놓치는 무언가를 이해했습니다. 중앙은행의 힘은 단순히 자본에서 오는 것이 아니라 신뢰성에서 온다는 것 — 유동성 위기가 지급 불능 위기로 연쇄되는 것을 막기 위해 일관되고 예측 가능하게 행동할 것이라는 시장의 확신에서 온다는 것이었습니다. 제국은행에는 그 신뢰성이 있었습니다. 미국에는 그에 해당하는 것이 전혀 없었습니다.

그의 주장은 기술적 근거만큼이나 문화적 근거에서도 저항에 부딪혔습니다. 미국인들은 집중된 금융 권력에 대한 뿌리 깊은 불신을 가지고 있었으며 — 미국 제2은행에 대한 잭슨식 적대감의 전통에 뿌리를 둔 — 중앙 기관에 대한 워버그의 계획은 포퓰리스트 정치인들이 수십 년간 경고해 온 월스트리트 괴물과의 비교를 불가피하게 불러일으켰습니다. 그는 자신의 아이디어를 미국의 정치적 현실이 수용할 수 있는 형태로 번역하는 데 수년을 보냈습니다 (Warburg, 1930).

올드리치 계획과 정치적 장벽

올드리치 계획은 1912년 1월 의회에 제출되었습니다. 거의 즉시 사망했습니다. 기술적으로 결함이 있어서가 아니었습니다 — 계획은 정교하고 잘 설계되어 있었습니다 — 그것을 작성한 사람과 그것이 정치적으로 나타내는 바 때문이었습니다. 올드리치는 공화당 기득권층, 그리고 대중의 인식에서 계획이 권한을 부여할 바로 그 월스트리트 이익과 밀접하게 연관되어 있었습니다. 민주당은 1910년 집중된 금융 권력을 공격하는 강령으로 하원 통제권을 막 획득했습니다. 그들은 은행 업계에 승리를 안겨줄 의사가 없었습니다.

1912년 대통령 선거가 모든 것을 바꿨습니다. 우드로 윌슨은 그가 "화폐 트러스트"라 부른 것 — 소수 뉴욕 은행들의 손에 집중된 금융 통제 — 에 대항하는 경제 개혁 강령으로 백악관을 차지했습니다. 그의 당선은 중앙은행 개혁을 완전히 죽일 수도 있었습니다. 대신 방향을 바꿨습니다.

윌슨의 금융 문제 핵심 자문가는 루이스 브랜다이스였습니다 — 나중에 대법관이 되고 "타인의 돈"에서 집중된 금융에 대한 신랄한 공격을 발표한 보스턴 변호사였습니다. 브랜다이스는 월스트리트의 친구가 아니었습니다. 그러나 그와 윌슨 모두 어떤 형태의 지급준비 시스템이 필요하다는 것을 받아들이게 되었습니다 — 문제는 은행가들이 통제할 것인지 정부가 통제할 것인지였습니다.

글래스-오웬 법안과 민주당의 대안

버지니아 상원의원 카터 글래스와 오클라호마 하원의원 로버트 오웬이 연방준비법이 될 것을 만들었습니다. 그들의 법안은 올드리치 계획의 기술적 구조 — 탄력적 통화, 중앙화된 준비금, 최종 대부자 — 를 공유했지만 권력 구조를 뒤집었습니다. 올드리치 계획이 통제권을 은행 업계에 두었다면, 글래스-오웬 법안은 대통령이 임명하고 상원이 인준하는 연방준비이사회를 명확한 공공 위임과 함께 창설했습니다.

12개 지역 은행은 정치적 명수였습니다. 월스트리트 지배에 대한 모든 의심을 확인시켜줄 뉴욕의 단일 중앙은행 대신, 법안은 시스템을 12개 지구에 걸쳐 분산시켰습니다. 보스턴, 뉴욕, 필라델피아, 클리블랜드, 리치먼드, 애틀랜타, 시카고, 세인트루이스, 미니애폴리스, 캔자스시티, 댈러스, 샌프란시스코 각각에 연방준비은행이 설립되었습니다. 동부 금융인들의 신용 결정에 종속될 것을 두려워하는 남부와 서부의 농업 이익 세력들은 자신들의 지역 기관을 볼 수 있었습니다.

회원 은행들은 지역 연방준비은행의 주식을 소유하고 9명의 이사 중 6명을 선출했습니다. 그러나 대통령이 임명하는 워싱턴의 연방준비이사회가 지급준비금 요건, 할인율, 그리고 시스템 전반에 대한 최종 권한을 보유했습니다. 카터 글래스 자신이 묘사한 것처럼, 민간 기계를 통해 운영되는 정부 은행이었습니다 (Glass, 1927).

윌슨의 서명과 새로운 시대의 시작

의회는 1913년 12월 22일 연방준비법을 통과시켰습니다. 우드로 윌슨은 12월 23일 이에 서명했습니다. 그는 네 개의 펜으로 서명하며 하나는 자신이 갖고, 나머지는 글래스, 오웬, 재무장관 윌리엄 맥어두에게 증정했습니다. 서명식은 소박했습니다. 특별한 의례는 없었습니다. 그러나 그 중요성은 이해되었습니다. 수십 년의 실패한 시도 끝에, 미국은 마침내 다른 모든 주요 산업 국가들이 이미 보유하고 있던 것을 갖게 되었습니다. 최종 대부자로 행동하고, 균일한 국가 통화를 발행하며, 어느 정도의 시스템적 안정성을 제공할 수 있는 기관을.

원래 위임 사항은 집중적이고 실용적이었습니다. 연준은 혼란스러운 국법은행권 패치워크를 대체하는 균일한 국가 통화인 연방준비권을 발행할 것이었습니다. 회원 은행들의 준비금을 유지할 것이었습니다. 전국적인 수표 결제 시스템을 운영할 것이었습니다. 가장 중요하게는, 유동성 위기에 처한 건전한 은행들에 대출할 준비를 갖추고 — 1907년 J.P. 모건이 개인으로서 수행한 기능을 기관으로서 수행할 것이었습니다.

최초의 시험들

연준의 초기 몇 년은 사건이 많았고 교훈적이었습니다. 시스템은 법안 통과 후 약 1년 만인 1914년 11월에 문을 열었는데, 마침 제1차 세계대전의 발발이 글로벌 금융 시장을 뒤흔들던 때였습니다. 뉴욕 금융 시장은 사실상 잠겨 있었습니다. 유럽 투자자들은 공황 속도로 미국 자산을 청산하고 있었습니다. 연준의 수표 결제 및 통화 발행 기능은 상황을 안정시키는 데 도움이 되었습니다.

미국이 1917년 전쟁에 참전했을 때, 연준은 정부의 자금 조달 메커니즘으로 활용되었습니다. 자유 공채 판매를 돕고, 전쟁 자금 조달 비용을 최소화하기 위해 금리를 인위적으로 낮게 유지했습니다. 재무부 우선사항에 대한 이러한 종속 — 시장 조건이 요구했을 것보다 낮게 유지된 금리 — 은 미래 문제의 씨앗을 심었습니다. 전쟁 중과 후의 느슨한 통화 정책은 인플레이션 급등에 기여했고, 연준이 인플레이션을 억제하기 위해 급격히 금리를 올렸을 때 1920–21년의 잔인하지만 짧은 경기침체가 뒤따랐습니다 (Friedman and Schwartz, 1963).

그리고 1920년대가 왔습니다. 연준의 첫 번째 큰 시험이 되어야 했던 이 10년은 오히려 가장 큰 실패의 전주곡이 되었습니다. 뉴욕 연방준비은행 초대 총재이자 제킬 아일랜드 계획의 설계자 중 한 명인 벤저민 스트롱이 그 10년간 연준 정책을 지배했습니다. 스트롱은 비범한 정교함으로 국제 통화 역학을 이해하며 전후 통화 안정화를 위해 유럽 중앙은행들과 협력했습니다. 그가 1928년 사망했을 때, 그는 그 제도적 지식을 함께 가져갔습니다. 1929년 주가 대폭락에 대한 연준의 대응 — 통화량을 파국적으로 수축시키고, 개입 없이 수천 개의 은행이 도산하도록 허용한 것 — 은 시스템이 설계된 모든 것의 정반대였습니다. 1929년 대폭락과 그에 따른 대공황은 연준의 위임 사항과 역량 사이의 간극을 드러냈습니다.

개혁과 독립성에 관한 긴 논쟁

대공황은 두 번째 개혁의 물결을 강제했습니다. 1933년 글래스-스티걸법은 상업은행과 투자은행을 분리하고, 연방예금보험공사를 창설하며, 1913년 연방준비법이 온전히 남겨둔 금융 시스템에 새로운 제한을 부과했습니다. 1935년 은행법은 더 나아가 연방준비이사회를 재구성하고 워싱턴에 권력을 더 명시적으로 집중시켜 — 1913년의 타협이 의도적으로 모호하게 남겨둔 공공 통제 쪽으로 균형을 이동시켰습니다.

이후 수십 년마다 연준의 독립성, 위임 사항, 선출된 정부와의 관계에 관한 새로운 논쟁이 벌어졌습니다. 연준은 의회에 답해야 합니까, 아니면 대통령에게? 물가 안정과 고용 중 무엇을 우선해야 합니까? 자산 시장에 개입해야 합니까, 아니면 신용 조건에만 국한해야 합니까? 이 질문들에는 영구적인 답이 없습니다. 이는 매 경제 사이클마다 싸워지며, 그 결과는 경제 이론만큼이나 정치적 압력에 달려 있습니다.

오늘날 존재하는 연준은 1913년에 창설된 기관과 가족적 유사성만 남아 있습니다. 대차대조표는 수억 달러에서 수조 달러로 확대되었습니다. 1946년 고용법과 1978년 험프리-호킨스법으로 위임 사항이 정제되었습니다. 도구에는 할인율뿐만 아니라 공개 시장 운영, 지급준비금 요건, 준비금에 대한 이자, 그리고 2008년 이후에는 창립자들이 상상할 수 없었던 방대한 양적 완화 및 긴급 대출 시설의 장치가 포함됩니다.

그러나 1913년의 본질적인 통찰은 변하지 않았습니다. 현대 경제에는 위기 시 유동성을 창출할 수 있는 기관이 필요합니다 — 민간 행위자들이 두려움으로 마비될 때, 최후 구매자와 대부자로 개입할 수 있는 기관이. 이것이 1907년의 교훈이었습니다. 이것이 폴 워버그가 수십 년간의 유럽 은행 관행에서 추출한 교훈이었습니다. 이것이 넬슨 올드리치, 카터 글래스, 우드로 윌슨이 — 다른 거의 모든 것에서 치열한 정치적 반대자들이 — 법률로 번역하기에 충분할 만큼 동의하는 데 성공한 교훈이었습니다.

1910년 11월 제킬 아일랜드행 열차에 탄 열두 명의 남자들은 자신들이 중요한 일을 하고 있다는 것을 알고 있었습니다. 아마도 그들이 완전히 파악하지 못했을 것은, 그들이 단순히 미국 은행업의 기술적 문제를 해결하는 것이 아니라 현대 글로벌 금융 질서의 제도적 뼈대를 구축하고 있다는 것이었습니다 — 한 세기가 지난 후 세계 금융 시스템이 다시 한번 실존적 충격에 직면했을 때, 조지아주 한 섬의 사냥 오두막에서 그들이 설계한 기관이 첫 번째이자 가장 강력한 방어선이 될 만큼 지속력 있는 틀을.