저축대부조합 위기: 규제 완화가 1,000개 은행을 무너뜨린 과정 (1980-1995)

아메리칸 드림의 건축, 모기지 한 건씩

저축대부조합 — 일반적으로 '스리프트(thrift)'로 불렸던 이 기관들은 20세기 대부분의 기간 동안 미국 금융 시스템에서 특수하고 보호받는 틈새를 차지하고 있었습니다. 19세기 건축조합에서 탄생한 이 기관들은 단 하나의 목적을 위해 존재했습니다. 지역 사회에서 예금을 받아 그 돈을 주택담보대출로 다시 빌려주는 것이었습니다. 은행가들이 농담삼아 "3-6-3 규칙"이라 불렀던 단순한 사업이었습니다 — 예금자에게 3%를 지급하고, 6%로 대출하며, 오후 3시까지 골프장에 도착하라는 것이었습니다.

의회는 의도적으로 이렇게 설계했습니다. 1933년 글래스-스티걸 체제의 일환으로 제정된 규정 Q(Regulation Q)에 따라, 연방정부는 은행과 저축대부조합이 예금에 지급할 수 있는 금리에 상한을 두었습니다. 저축대부조합에는 약간의 우대가 주어졌는데 — 상업은행보다 0.25%포인트 더 높은 금리를 제시할 수 있었으며, 이는 저축을 주택 분야로 유도하기 위한 당근이었습니다. 이 보조금의 대가로 저축대부조합은 거의 전적으로 주거용 모기지 대출에 한정되었습니다. 연방저축대부보험공사(FSLIC)를 통한 연방 예금보험은 개인 계좌당 4만 달러까지, 이후 1980년에 10만 달러로 인상되어 보장했습니다.

수십 년간 이 체제는 잘 작동했습니다. 1960년대까지 저축대부조합은 미국 전체 주택담보대출의 약 절반을 자금 조달했으며, 주택 소유율은 1940년 44%에서 1980년 65%로 상승했습니다.¹ 지역 사회는 우체국을 신뢰하듯 지역 저축대부조합을 신뢰했습니다 — 지루하고, 안정적이며, 근본적으로 안전했습니다.

아무도 주목하지 않았거나, 혹은 의도적으로 무시했던 것은 이 모델에 내재된 취약성이었습니다. 저축대부조합은 단기로 차입하고 장기로 대출하는 구조였습니다. 언제든 인출될 수 있는 예금을 받아들이고 그 돈을 30년 고정금리 모기지에 묶어두었습니다. 금리가 안정적인 한, 예금 비용과 모기지 수익 사이의 스프레드가 꾸준한 이익을 만들어냈습니다. 그러나 금리가 급등한다면 건물 전체에 금이 갈 것이었고 — 1970년대 말, 금리는 누구도 상상하지 못한 방식으로 급등하려 하고 있었습니다.

볼커의 철퇴

1979년 8월 폴 볼커가 연방준비제도이사회 의장에 취임하여 역사적인 인플레이션과의 전쟁을 시작하자, 저축대부조합 산업에 대한 결과는 즉각적이고 파괴적이었습니다. 단기 금리가 15%를 넘어, 18%를 넘어, 1981년 6월에는 마침내 20%에 도달했습니다. 비교적 새로운 혁신인 머니마켓 뮤추얼펀드는 저축자들에게 규정 Q 상한을 훨씬 뛰어넘는 수익률을 제공했고, 예금자들은 '탈중개화(disintermediation)'라 알려진 현상 속에서 저축대부조합에서 돈을 빼기 시작했습니다.

저축대부조합은 불가능한 압박에 직면했습니다. 자산은 1960~1970년대에 6%에서 8%로 고정된 장기 모기지가 압도적 비중을 차지했습니다. 부채인 예금은 이제 두 자릿수 수익률을 요구했습니다. 매달, 모기지 포트폴리오 수익과 예금자에 대한 지급 의무 사이의 격차가 벌어졌습니다. 1981년까지 업계 전체는 연간 46억 달러의 손실을 기록했으며, 전체 저축대부조합의 약 3분의 2가 적자 상태였습니다.²

규제당국과 의회는 선택의 기로에 섰습니다. 수백 개의 지급불능 저축대부조합을 즉시 파산시킬 수 있었지만, 그렇게 하면 FSLIC의 보험기금이 감당할 수 없게 되어 고비용의 납세자 구제금융이 필요해질 터였습니다. 아니면 규칙을 완화하여 — 저축대부조합이 고수익 자산에 투자함으로써 위기에서 성장하여 벗어나도록 할 수도 있었습니다. 워싱턴은 두 번째 길을 택했습니다.

규제 완화: 간-세인트 저메인 법

1982년 10월 15일, 로널드 레이건 대통령은 간-세인트 저메인 예탁기관법에 서명하며 이를 "50년 만에 금융기관을 위한 가장 중요한 법안"이라고 불렀습니다. 완전히 틀린 말은 아니었으나, 그 중요성은 건설적이기보다 재앙적인 것으로 판명되었습니다.

간-세인트 저메인 법은 저축대부조합의 권한을 극적으로 확대했습니다. 주거용 모기지에 한정되었던 저축대부조합이 이제 자산의 최대 40%를 상업용 부동산에, 30%를 소비자 대출에, 10%를 기업 대출에 투자할 수 있게 되었습니다. 신용카드를 발행하고, 무담보 대출을 실행하며, 부동산 개발 사업에 직접 투자할 수 있었습니다. 동시에, 1980년의 예금기관 규제 완화 및 통화관리법은 규정 Q 금리 상한을 단계적으로 폐지하고 연방 예금보험 한도를 계좌당 4만 달러에서 10만 달러로 인상했습니다.

주(州) 차원에서 규제 완화는 더 급진적이었습니다. 두 대 S&L 시장인 캘리포니아와 텍사스는 자체 자유화 법률을 제정하여 주 인가 저축대부조합이 사실상 모든 것 — 회사채, 선물 계약, 풍력발전단지, 스키 리조트 — 에 투자할 수 있도록 허용했습니다. 캘리포니아 주 인가 저축대부조합은 자산의 100%를 투기적 부동산 개발에 합법적으로 투입할 수 있었습니다.

치명적인 조합이 바로 여기에 있었습니다. 예금보험은 S&L 경영자가 기관이 아무리 무모하게 투자하더라도 예금자가 위험을 전혀 부담하지 않으므로, 시장 금리 이상의 이율을 제시하여 무제한으로 자금을 유치할 수 있다는 것을 의미했습니다. 규제 완화는 그 자금을 가장 위험한 투기에 투입할 수 있다는 것을 의미했습니다. 그리고 자금 부족에 시달리는 규제당국 — FSLIC는 기관 20곳당 검사관이 약 1명이었습니다 — 은 무슨 일이 벌어지고 있는지 감시할 자원이 없었습니다.

경제학자들은 이후 이를 도덕적 해이의 교과서적 사례라고 불렀습니다. 다른 누군가가 하방 위험을 부담할 때, 합리적 행위자는 최대한의 도박을 합니다. 정부 보험이 적용된 칩을 가진 도박꾼에게는 카지노를 떠날 이유가 없었습니다.

카우보이, 사기꾼, 그리고 정크본드

이어진 것은 상식을 초월한 투기와 사기의 향연이었습니다. 은행 경험이 전혀 없는 개발업자들이 파산 직전의 저축대부조합을 헐값에 인수하고, 최소한의 자본을 투입한 뒤, 중개예금 — 월스트리트 중개인들이 FSLIC 보험이 적용되는 최고 금리를 물색하여 모아온 대규모 자금 풀 — 을 활용하여 대형 부동산 프로젝트에 자금을 조달했습니다. 1980년대 초 석유 붐이 토지 가치를 부풀렸던 텍사스에서, 저축대부조합이 자금을 댄 건설 프로젝트가 풍경을 뒤덮었습니다. 댈러스의 반쯤 비어 있는 오피스 타워, 휴스턴의 공실 쇼핑센터, 빈 초원으로 뻗어나가는 투기적 콘도 개발이 줄을 이었습니다.

텍사스 버논 저축대부조합의 돈 딕슨은 예금자 자금으로 캘리포니아 델마에 200만 달러짜리 해변 별장, 고급 항공기 함대, 그리고 방대한 미술 컬렉션을 구매했습니다. 프랑스의 성에서 호화 파티를 열기도 했습니다. 버논이 1987년 파산했을 때 납세자 비용은 13억 달러에 달했으며, 이는 당시까지 텍사스 역사상 가장 비용이 많이 든 단일 저축대부조합 파산이었습니다.

댈러스 선벨트 저축조합의 에드 맥버니는 할로윈과 크리스마스 파티에 각각 10만 달러 이상을 지출하고, 홍보 행사에서 사자와 영양 고기를 대접하며, 서류 심사가 거의 없는 건설 대출을 실행했습니다. 선벨트의 파산은 청구서에 20억 달러를 추가했습니다.

그러나 이 위기의 대표적 상징은 캘리포니아 어바인 링컨 저축대부조합의 찰스 키팅이었습니다. 1984년 링컨을 매입한 키팅은 즉시 이를 전통적인 주택 대출 기관에서 고위험 투자를 위한 수단으로 탈바꿈시켰습니다. 키팅의 지시 아래 링컨은 예금자 자금을 애리조나 사막의 미개발 토지, 마이클 밀켄의 드렉셀 번햄 램버트 네트워크를 통해 매입한 정크본드, 통화 스왑, 그리고 스코츠데일에 건설비 3억 달러가 든 피니션 호텔 개발에 쏟아부었습니다.

연방 검사관이 링컨의 악화되는 상태를 지적하자, 키팅은 더 나은 심사가 아닌 정치적 인맥으로 반격했습니다. 그는 5명의 미국 상원의원 — 캘리포니아의 앨런 크랜스턴, 애리조나의 데니스 디콘치니, 오하이오의 존 글렌, 애리조나의 존 매케인, 미시간의 도널드 리글 — 의 선거운동에 130만 달러를 기부해왔습니다. 1987년 4월, 이후 키팅 파이브로 악명을 떨치게 될 이 다섯 상원의원은 연방 규제당국과 만나 링컨에 대한 검사를 완화하도록 압박했습니다. 이 개입으로 규제 조치는 약 2년 지연되었습니다.

링컨 저축조합은 마침내 1989년 4월 파산했습니다. 23,000명이 넘는 채권 보유자 — 이들 중 다수는 링컨 지점에서 보험 적용 CD를 구매한다고 여기며 무보증 후순위 채권을 매수한 고령 퇴직자들이었습니다 — 가 평생 저축을 잃었습니다. 납세자 비용은 총 34억 달러에 달했습니다. 키팅은 사기, 공갈, 공모 혐의로 유죄 판결을 받았으나, 일부 유죄 판결은 이후 기술적 사유로 번복되었습니다. 그는 4년 반을 복역했습니다.³

텍사스와 석유 불황

텍사스보다 심한 타격을 입은 주는 없었습니다. 이곳에서 S&L 위기는 붕괴하는 석유 산업과 충돌하여 가공할 규모의 금융 재앙을 만들어냈습니다. 유가는 1981년 배럴당 35달러로 정점을 찍으며 주 전역의 상업 부동산 가치를 끌어올리는 부동산 호황을 촉발했습니다. 규제 완화된 권한과 중개예금으로 넘쳐나는 텍사스의 저축대부조합들은 이 과열된 시장에 무모하게 뛰어들었습니다.

1986년 유가가 배럴당 10달러로 폭락하자 피라미드 전체가 무너졌습니다. 댈러스와 휴스턴의 오피스 공실률은 30%를 넘었습니다. 상업용 부동산 가치가 40%에서 60%까지 급락했습니다. 석유 지대 부동산에 대출을 집중했던 저축대부조합들은 대출 포트폴리오가 사실상 무가치해진 것을 발견했습니다. 1986년 텍사스의 281개 S&L 중 놀랍게도 237개가 결국 파산했으며 — 84%의 사망률이었습니다.

인적 피해도 심각했습니다. 주 전역의 건설 노동자, 부동산 중개인, 은행 직원들이 일자리를 잃었습니다. 새로 지은 주택으로 이루어진 동네 전체가 텅 비어 있었습니다. 호황기에 번성했던 지역 사회는 흡수하는 데 10년이 걸릴 미완성 개발 부지로 둘러싸인 자신들을 발견했습니다.

FSLIC 파산과 정치적 심판

1986년까지 연방저축대부보험공사는 사실상 파산 상태였습니다. 준비금은 25억 달러로 줄어든 반면 추정 부채는 200억 달러를 넘었습니다. 위기 인정의 정치적 후폭풍에 겁을 먹은 의회는 조치를 미뤘습니다. 1987년 의회는 경쟁 평등 은행법을 통해 FSLIC에 108억 달러의 자본 재충전을 승인했으나, 이는 관련된 모든 사람이 턱없이 부족하다고 알고 있는 금액이었습니다.

왜 지연되었을까요? 정치 때문이었습니다. 대규모 구제금융은 규제 완화가 실패했음을 인정하는 것이었고, 이는 양당 모두에게 치명적이었습니다. 공화당은 간-세인트 저메인 법을 추진했고, 민주당은 더 관대한 규칙을 통과시킨 많은 주 의회를 장악하고 있었습니다. 텍사스 출신 하원의장 짐 라이트는 적극적으로 규제당국에 압력을 가하여 텍사스의 지급불능 저축대부조합에 관대하게 처신하도록 했으며, 이들 소유주 중 여럿은 정치적 동맹이었습니다.

그동안 죽은 기관들이 걸어다녔습니다. 규제당국은 "관용(forbearance)" 정책을 실행했는데 — 기술적으로 지급불능인 저축대부조합이 회복되기를 바라며 계속 운영하도록 허용한 것이었습니다. 관용의 매 순간이 최종 비용에 더해졌습니다. 좀비 저축대부조합이 시장 금리 이상의 이율로 중개예금을 유치하고 점점 더 절박한 투자에 도박을 하는 현상을, 규제당국은 완곡하게 "부활을 위한 도박"이라 불렀습니다.

FIRREA와 정리신탁공사

현실을 영원히 미룰 수는 없었습니다. 1989년 8월, 새로 취임한 조지 H.W. 부시 대통령은 금융기관 개혁, 회복 및 집행법(FIRREA)에 서명했습니다 — 1930년대 이후 저축대부조합 산업에 대한 가장 포괄적인 구조조정이었습니다.

FIRREA는 연방주택대출은행이사회와 그 보험 기관인 FSLIC를 폐지하고, 저축대부조합에 대한 예금보험을 FDIC로 이관했습니다. 파산한 저축대부조합의 자산을 청산하는 임시 기관으로 정리신탁공사(RTC)를 설립했습니다. 더 엄격한 자본 요건을 부과하고, 정크본드 및 상업용 부동산에 대한 저축대부조합 투자를 제한했으며, 사기에 대한 처벌을 대폭 강화했습니다.

RTC는 잠시 미국에서 가장 큰 부동산 보유자 중 하나가 되었습니다. 정점에서 RTC는 747개 파산 기관으로부터 약 3,940억 달러의 자산 — 오피스 빌딩, 아파트 단지, 미개발 토지, 쇼핑몰, 골프장, 그리고 기억에 남는 한 사례로는 텍사스의 버팔로 떼까지 — 을 관리했습니다. 이러한 자산을 침체된 부동산 시장에 청산하는 것은 거대한 물류적 도전이었지만, RTC는 전반적으로 유능하게 수행하여 매각 자산 1달러당 약 87센트를 회수했습니다.

잔해를 세다

최종 결산이 완료되었을 때, 파괴의 규모는 경악스러웠습니다. 1986년에서 1995년 사이에, 위기 발생 시점에 존재했던 약 3,200개 저축 기관 중 1,043개가 파산했습니다. 총 손실은 약 1,600억 달러에 달했으며, 이 중 1,320억 달러를 납세자가 부담했고 나머지는 업계 자체가 보험료를 통해 흡수했습니다. 인플레이션을 감안하면 납세자 비용은 2025년 달러 기준으로 약 2,750억 달러에 상당합니다.

수백 명의 S&L 경영자가 형사 기소되어 유죄 판결을 받았습니다. 키팅의 유죄 판결이 가장 두드러졌으나, 법무부의 노력은 수천 건에 분산되어야 했습니다. 최악의 위반자들 중 다수가 최소한의 형기를 복역하거나 기소 자체를 면했습니다.

배우지 못한 교훈

S&L 위기는 금융 규제에 관한 몇 가지 근본적인 교훈을 가르쳤습니다 — 혹은 가르쳤어야 했습니다. 첫째, 예금보험은 도덕적 해이를 만들어냅니다. 예금자가 손실을 겪지 않을 때, 그들에게는 자신의 돈을 보관하는 기관을 감시할 유인이 없으며, 감시 부담은 전적으로 규제당국에 전가됩니다. 둘째, 상응하는 감독 역량 없는 규제 완화는 재앙의 처방전입니다. 의회는 저축대부조합이 할 수 있는 일을 확대하면서, 실제로 무엇을 하는지 감시할 책임이 있는 기관은 굶겼습니다. 셋째, 금융 규제에 대한 정치적 개입은 재앙적 결과를 낳습니다 — 키팅 파이브 스캔들은 만연한 패턴의 가장 눈에 띄는 사례에 불과했습니다.

가장 우려스러운 것은 관용에 관한 교훈이었습니다. 단기적 정치적 곤란을 피하기 위해 지급불능 기관의 정리를 미루는 것은 언제나 최종 비용을 증가시킵니다. 위기에 관한 모든 연구가 동일한 결론에 도달했습니다. 조기 개입이 수백억 달러를 절약했을 것이라는 것입니다. 그러나 지연에 대한 정치적 유인은 여전히 강력하며, 2008년 금융 위기가 20년 후 이를 다시 증명했습니다.

RTC는 모든 어려움에도 불구하고 보다 희망적인 선례를 제공했습니다. 명확한 법적 권한과 적절한 자금을 갖춘 전담 정리 기관을 설립하는 것이 시스템적 은행 위기 관리에 효과적임이 입증되었습니다. 2008년 부실자산구제프로그램(TARP)과 기타 긴급 조치가 설계될 때, 정책 입안자들은 명시적으로 RTC 모델을 참고했습니다.

미국이 더 깊은 교훈 — 정부 보증과 민간 위험 추구의 결합은 지속적이고, 충분한 자금이 확보되며, 정치적으로 독립적인 감독을 필요로 한다는 것 — 을 진정으로 흡수했는지는 미해결 질문으로 남아 있습니다. 규제 체제는 위기 후에 확대되고 호황기에 축소되며, 이는 금융시장만큼이나 오래된 패턴입니다. 저축대부조합 위기는 감독이 규제 대상의 야망을 따라잡지 못할 때 무슨 일이 벌어지는지를 보여주는 기념비로 남아 있습니다.