国法銀行法：戦時国債が通貨になったとき

1862年秋のシンシナティの雑貨商は、お金の値を決めるまで品物の値を決められませんでした。インディアナ、ミシガン、ジョージア、さらには聞いたこともない町の銀行券が彼の帳場を行き来し、それぞれの券は発行者の距離、評判、そしてその銀行がまだ存続しているかどうかによって、額面をいくらか下回る価値しか持ちませんでした。この問いに答えるため、彼は Thompson's Bank Note and Commercial Reporter を手に取りました。ジョン・トンプソンが1836年からニューヨークで発行してきたこの定期刊行物は、本物の銀行券の通用割引率を載せ、当時流通していた偽券を説明していました。何百もの銀行がそれぞれの紙幣を発行していました。その発行の一つ一つが小さな私的な通貨政策であり、商人の仕事は、そのどれが月曜日にも価値を保っているかを当てることでした。

トンプソンはこの混乱で十分に稼ぎました。彼はそれを終わらせる側にも回りました。のちにファースト・ナショナル・バンク・オブ・ザ・シティ・オブ・ニューヨークを創設し、さらにあとには、自分の市場を消した財務長官の名を冠した機関、チェース・ナショナル・バンクを創設したのです。

リンカーンが求めたもの

エイブラハム・リンカーンは1862年12月1日の年次教書でこの提案を議会に示しました。紙で戦費を賄っている最中のことです。健全な流通手段を回復するために出されていた諸案を検討したうえで、彼は上下両院にこう述べました。「私の知るかぎり、規定が十分に整えられた連邦一般法にもとづく銀行組合の設立ほど、確かな結果を約束しつつ同時に異議の余地が少ない案はありません。」

続く数文で示した仕組みが、この設計の全体を縮めたものです。「そうした組合には、財務省に預けられた合衆国債を担保として、政府が流通銀行券を供給できるでしょう。適切な官吏の監督のもとで作られ、外観も安全性も統一され、いつでも正貨に交換できるこれらの銀行券は、悪しき通貨の害から労働を守り、安価で安全な交換によって商業を助けることになるでしょう。」

リンカーンの財務長官サーモン・P・チェースは1861年からこの構想のさまざまな形を推し進めており、教書が言葉にしなかった第二の動機を持っていました。銀行券発行の担保として預けられた国債は、誰かがすでに買った国債です。連邦債務の上に築かれた銀行制度は、軍を戦場に維持するために財務省が売らねばならない証券に対して、恒久的で、拡大し、価格に鈍感な買い手を作り出します。

オハイオのジョン・シャーマンが上院本会議で法案を担い、第三の動機を隠しませんでした。1863年2月10日の演説で彼は、共通の通貨がいかなる関税や軍隊もなしえない政治的な仕事をすると論じました。「この国の政策は、できるかぎりすべてを国民的なものにすること、わが国を国民的にし、それによって私たちがわが国を愛するようにすることであるべきです。通貨と交換手段を合衆国に依存するならば、私たちはより広く、より寛やかな国民性を得るでしょう。」二日後、上院は法案を可決しました。リンカーンは1863年2月25日に国法通貨法に署名しました。

仕組み

議会はこの法律をほとんどただちに書き直しました。もとの法案に反対し、その後それを施行する初代通貨監督官に任命されたインディアナの銀行家ヒュー・マカラックが、実行不能と見た条項を書き直し、その改訂版である1864年6月3日の法律が、以後半世紀のアメリカ銀行業を規律しました。

国法の認可を求める銀行は、合衆国債を通貨監督官に預けなければなりませんでした。その預託を担保に、銀行は自行の名と認可番号が刷られた銀行券を、国債の市場価値の90パーセントまで受け取りました。最低資本金は町の規模に応じて変わり、人口6,000人以下では5万ドル、より大きな都市ではそれ以上でした。制度全体の銀行券発行総額は3億ドルに制限され、各州に配分されました。

この仕組みのどの要素も、一度に二つの働きをしました。国債担保は銀行券を安全にし、同時に銀行を連邦債務の保有に縛りつけました。認可番号の印字は保有者に発行者を見分けさせ、監督官に印刷されたすべての銀行券を追跡させました。統一された印刷は割引表を消し去り、アメリカのお金の見た目に対する独占を印刷局に渡しました。

州法銀行券を消す

認可だけでは場は片づきませんでした。州法銀行は自行の銀行券を出し続け、ワシントンを無視できたからです。議会はこれを禁止ではなく課税で解きました。1865年3月3日の歳入法は、1866年7月1日以降に支払われる州法銀行券に10パーセントの税を課し、1866年7月13日の法律は、8月1日以降に個人または州法銀行団体が支払う銀行券にも課税を広げました。流通高に対する10パーセントの賦課は、事業への課税ではなく、その事業の終わりです。

州法銀行券の流通高は1865年の1億4,300万ドルから1867年には約400万ドルへ落ちました。国法銀行券は逆に動き、1868年には2億9,000万ドルを越えて法定上限を押し上げました。1870年には国の中に国法銀行が1,638、州法銀行はわずか325ありました。ただし州法の機関は、銀行券ではなく預金で生きていけると気づくと、勢いよく戻ってきました。

メイン州のヴィージー銀行が訴えました。事件が連邦最高裁に届いたとき、1869年12月13日にこの税を支持する多数意見を書いた首席裁判官は、6年前に財務長官としてこの制度を設計した当人、サーモン・P・チェースでした。彼の判断によれば、議会は全国に通貨を供給し、他のいかなる通貨の流通も抑える権限を持っていました。「実にこの権限がなければ、健全で統一された通貨を国のために確保しようとする議会の試みは、無に帰するほかありません。」評決は5対2でした。

増えられない通貨

ここで設計は自らに背を向けました。銀行券は国債を担保に発行されるため、銀行が供給できる貨幣の量は、経済で起きていることではなく連邦債務の量と価格に依存しました。1880年代を通じて財務省が黒字を出し国債を償還すると、担保が消えていきました。残った長期国債が額面を大きく上回ると、価値の90パーセントで発行される銀行券を裏づけるために市場で国債を買うことは、採算に合わなくなりました。

1875年に上限を外しても、ほとんど何も変わらなかったことが、この時期全体で最も際立つ事実です。銀行は許された発行額の大半を使わずに残しました。1880年代を通じて流通していた銀行券は、保有国債が支えられたはずの法定最大額のおよそ20パーセントにとどまり、1900年にはその割合は約28パーセントへ、第一次世界大戦のころには約80パーセントへ上がりました。フィリップ・ケーガンは制度の最初の50年を評価し、この過少発行を国債供給の偶然ではなく制度の中心的な欠陥と見ました (Cagan, 1963)。のちに銀行券発行の実際の収益率を計算した研究は、1884年から1891年にかけて銀行券を流通に出すことがそもそも採算に合わなかったことを示し、銀行家の保守性を持ち出さずにその行動を説明しました (Champ, 2007)。

流通高は絶対額でも縮みました。1860年代後半に上限を押していた国法銀行券の流通高は年々減り、1889年には2億720万ドルとなり、未償還の総額は1891年までに1億2,300万ドルへ下がりました。1行あたり平均3万3,000ドルほどです。その年の監督官自身の説明は感傷を欠いていました。「流通銀行券の基礎であった政府国債の急速な償還、そして多くの銀行にもはや採算の合わない流通高を回収させ、多くの場合には営業そのものをやめさせた長期国債の高値が、1891年に国法銀行券の流通高が落ち込んだ低い水準を大きく説明します。」

人口と産出が速く伸びていた経済が、財務省の財政が良くなるたびに縮む銀行券供給で運営されていたのです。西部と南部の州の農民たちは、この仕組みが誰のためのものかについて明らかな結論を引き出し、通貨問題は一世代のアメリカ政治をまとめる不満となって、グリーンバック運動から1890年代の銀運動へと続きました。

準備金のピラミッド

第二の構造的欠陥は準備金の規定にあり、非弾力的な銀行券発行よりも大きな害をなしました。1864年の法律は銀行を階層に分け、下の階層が上の階層に置いた預金を法定準備金として数えることを認めました。

そのため準備金は上へ流れました。ネブラスカの地方銀行は余裕資金をシカゴやニューヨークの残高として置き、そこで利息を得ました。ニューヨークの銀行はその残高を証券取引所の担保に対するコール・ローンとして貸し出しました。コール・ローンは原則として一日で回収できるからです。ジョン・A・ジェームズは、この配管が農村の信用状況をマンハッタンの資金市場にどれほど徹底して結びつけたかを追いました (James, 1978)。

この制度は、誰もが同じ準備金に同時に手を伸ばすまでは機能し、それは毎年秋に起きました。収穫の代金は現金で払わねばならないため、地方銀行は9月と10月にニューヨークの残高を引き出し、ニューヨークの銀行は貸出を回収し、コール金利は跳ね、株価は下がりました。すでに別の何かが狂っている年には、季節的な締めつけが恐慌になりました。国民通貨委員会のために書いたO・M・W・スプレイグは、1873年、1884年、1890年、1893年、1907年の事例をたどり、同じ仕組みが毎回繰り返されたこと、そしてすべての銀行が同時に現金を求めるときにそれを供給する義務を負う機関がこの構造のどこにも存在しなかったことを示しました (Sprague, 1910)。

中央銀行の代わりを務めたのはニューヨーク清算所でした。清算所は危機ごとに、加盟銀行が互いの決済に使える貸付証書を発行し、預金者のための現金を節約しました。公的な委任を持たない私的な集まりの間に合わせであり、その限界は、1873年にジェイ・クックの鉄道債がアメリカ経済を折ったとき、そして1907年にJ・P・モルガンが自ら救済を組織したときに表に出ました。

出口

議会は1907年に二つの形で応じました。まず1908年5月30日のオルドリッチ・ヴリーランド法が、商業手形その他の証券を担保とする緊急通貨を認め、次に国民通貨委員会が置かれ、その研究事業が、スプレイグの巻もその一部として、恒久的な何かのための論拠を築きました。結果が1913年の連邦準備法であり、この法律は国法銀行制度が構造上できなかった二つを供給しました。債券市場ではなく需要に応じて広がる銀行券発行と、準備金が足りないときに貸す義務を負う機関です。

国法銀行券はこの法律とともに消えたのではありません。銀行はいま保有国債を連邦準備銀行に売って通貨業務から退くことができ、その後の20年で大半がそうしました。最後の国法銀行券は1935年に印刷され、引き出しや収集品に残るものは今も法貨です。マカラックの1864年改訂法のもとで与えられた認可は通貨より長く生き残り、彼が作った官庁は今もその認可を持つ銀行を監督しています。

70年にわたるアメリカのお金は、肖像のかたわらの小さな活字に、特定の町の特定の銀行の認可番号を載せていました。その銀行券が、財務省の金庫にしまわれた国債によって履行を保証された私的機関の約束であったことを思い出させる印です。チェースが戦時債務を売るために築いた制度は、その仕事をあまりにうまくこなしたために、もう一つの仕事をさせることができなかったのです。