グラス・スティーガル法 (1933年): 銀行業と投機の間の壁

アメリカを揺るがした銀行危機

1933年3月4日にフランクリン・D・ルーズベルトが就任した際、米国は史上前例のない銀行の破局に直面していました。1930年の世界恐慌の勃発以来、9,000行近くの銀行が破綻し、約70億ドルの預金者の貯蓄が失われました。フーヴァー政権の最後の数週間には、取り付け騒ぎが急速に加速し、州から州へと知事が銀行休業を宣言し、業務を完全に停止させました。就任の日までに、全国の銀行業務は事実上停止していました。ルーズベルト大統領の最初の大統領としての行動は、3月6日に全国的な銀行休業を宣言し、財務省当局がどの金融機関が再開できるほど健全であるかを評価する間、全国のすべての銀行を4日間閉鎖することでした。

この災害の規模は説明を必要としました。アメリカ資本主義の基盤であるはずの銀行システムは、なぜこれほど完全に崩壊してしまったのでしょうか。調査官は、1920年代に発展した構造的な欠陥、すなわち商業銀行と証券投機の絡み合いを指摘しました。一般預金者の貯蓄を委託された商業銀行は、株式や債券の引受、販売促進、取引の事業に深く関わっていました。1929年10月に株式市場が暴落し、証券の価値が崩壊すると、その損失は直接銀行システムに逆流し、貸付の低迷を乗り切ることができたかもしれない金融機関を破壊しました。

ペコラ公聴会

改革のための政治的基盤は、アメリカ史上最も劇的な議会調査の一つによって築かれました。1933年1月、上院銀行通貨委員会は、シチリア生まれのニューヨークの地方検事補フェルディナンド・ペコラを主任弁護士に任命しました。ペコラは容赦ない尋問者であることが判明しました。その後の数か月間、彼はアメリカ金融界の巨匠たちを委員会に召喚し、国民を震撼させる証言を引き出しました。

National City Bank（Citigroupの前身）の会長であったチャールズ・ミッチェルは、彼の銀行が劣化したラテンアメリカのローンを証券として再パッケージ化し、銀行自身の預金者を含む個人投資家に対して積極的に販売したことを認めざるを得ませんでした。それらの証券が無価値になったとき、銀行の顧客は損失を被り、一方で銀行は引受手数料を徴収しました。ミッチェルはまた、所得税を回避するために、人工的な損失を出して家族に銀行株を売却していたことも明らかにしました。この計画は、彼の脱税による起訴につながりました。

J.P. Morgan and Companyのパートナーたちは、市場価格を下回る価格で人気のある新規公開株式を受け取る影響力のある政治家やビジネスリーダーの「優先リスト」を維持していたことが示されました。これは、銀行業務と政治的影響力との境界線を曖昧にする一種の金融的恩恵でした。このリストには、元大統領カルビン・クーリッジ、現職の最高裁判事、そして多数の連邦議会議員が含まれていました。

ペコラ公聴会は世論を大きく変えました。貯蓄を失ったアメリカ人は、システムがいかに自分たちに不利になるように仕組まれていたかを正確に理解することができました。根本的な改革への政治的圧力は抗しがたいものとなりました。

法の構造

1933年銀行法は、1913年に連邦準備制度の創設を支援した元財務長官のバージニア州選出上院議員カーター・グラスと、下院銀行委員会の委員長であったアラバマ州選出下院議員ヘンリー・バスコム・スティーガルが提案しました。この法律全体には多くの条項が含まれていましたが、まとめて「グラス＝スティーガル」として知られるようになったセクションは、4つの主要な改革に焦点を当てていました。

まず、第16条および第21条は、商業銀行業務と投資銀行業務の間に壁を築きました。預金を受け入れ、融資を行う金融機関は、有価証券（政府債券を除く）の引受または取引を禁止されました。逆に、証券会社は預金を受け入れることができませんでした。銀行には、どちらの事業を追求するかを選択するのに1年が与えられました。その結果は即座に、そして広範囲に及びました。J.P. Morgan and Companyは商業銀行としてとどまることを選択し、そのパートナーの何人かは独立した投資銀行としてMorgan Stanleyを設立するために去りました。The First Boston Corporationは、The First National Bank of Bostonから分離しました。ウォール街全体で、業界の構造が再編成されました。

次に、第20条は、連邦準備制度加盟銀行が主に証券活動に従事する企業と提携することを禁止しました。これにより、1920年代に銀行が名目上は別個の関連会社を通じて証券業務を行うことで悪用していた抜け穴が閉じられました。

第三に、この法律は連邦預金保険公社（FDIC）を設立しました。これは、ルーズベルトとグラスの両方からの当初の反対を押し切ってスティーガルが推進した条項でした。FDICは、個人の銀行預金を最大2,500ドルまで保証しました。この金額は、その後数十年間にわたって繰り返し引き上げられました。小口預金者に、銀行の経営状況に関わらず自分のお金は安全であると保証することで、預金保険は取り付け騒ぎの問題を根本から解決しました。

第四に、この法律は連邦準備制度に、規制Qを通じて貯蓄口座の金利を規制する新たな権限を与えました。これは、要求払い預金に対する利払いを禁止し、定期預金に対する金利に上限を設けました。その目的は、持続不可能な高金利を提供することで銀行が預金獲得のために無謀な競争をするのを防ぐことでした。

安定の時代

グラス＝スティーガル法制は、アメリカの銀行業務における並外れた安定の時代をもたらしました。1941年から1979年の間、銀行の破綻は年間平均6件未満であり、1930年代初頭に発生した数千件の破綻とは劇的な対照をなしています。分離されたシステムは、よりシンプルで透明性が高く、投機的な過剰に陥りにくい銀行業界を生み出しました。

商業銀行は、預金を受け入れ、企業や消費者への融資を行うという中核的な機能に集中しました。投資銀行は、パートナー自身の資本がリスクにさらされるパートナーシップとして運営され、慎重な行動に対する強いインセンティブを生み出しました。両業界は異なる文化を発展させました。商業銀行業務は保守主義と関係に基づいた融資を特徴とし、一方、投資銀行業務はより起業家精神とリスク許容度の高い精神を培いました。

この安定にはコストも伴いました。批判者たちは、この分離が競争を減らし、消費者のコストを上昇させ、アメリカの銀行がそのような制限に直面しない外国の金融機関と効果的に競争するのを妨げたと主張しました。1970年代に入ると、インフレが規制された預金金利の価値を侵食し、金融革新が伝統的なカテゴリーを曖昧にする新しい金融商品を創出するにつれて、グラス＝スティーガル法の障壁を撤廃する圧力が高まり始めました。

長期にわたる浸食

グラス＝スティーガル法の撤廃は一度に行われたわけではありません。それは、業界のロビー活動、規制の再解釈、そして政治的イデオロギーの変化の組み合わせによって推進された、20年間にわたる漸進的なプロセスでした。

1987年、アラン・グリーンスパン議長の下、連邦準備制度理事会は、グラス＝スティーガル法の条項を回避するために設計された、いわゆる第20条子会社を通じて、銀行持株会社が限定的な証券引受を行う申請を承認し始めました。当初、証券活動からの収益は子会社の総収益の5%に制限されていました。その上限は1989年に10%、1996年には25%に引き上げられ、着実に違反が拡大しました。

1998年、Citicorpは、投資銀行Salomon Smith Barneyを所有する保険・証券複合企業Travelers Groupとの合併を発表しました。Citicorp会長ジョン・リードとTravelers最高責任者サンフォード・ワイルによって画策された700億ドル規模のこの取引は、グラス＝スティーガル法の下では技術的に違法でした。しかし、両社は法律が彼らを accommodate するように変更されるという確信を持って手続きを進め、彼らの確信は正しかったのです。

撤廃とその結果

1999年11月12日にビル・クリントン大統領によって署名されたグラム＝リーチ＝ブライリー法は、商業銀行業務、投資銀行業務、および保険業務を分離していたグラス＝スティーガル法の条項を正式に撤廃しました。この法律は、その提案者であるテキサス州選出上院議員フィル・グラム、アイオワ州選出下院議員ジム・リーチ、バージニア州選出下院議員トーマス・ブライリーにちなんで名付けられました。上院で90対8、下院で362対57という圧倒的な賛成票は、大恐慌時代の制限がその有用性を失ったという超党派の合意を反映していました。

この撤廃により、これまでにない規模と複雑さを持つ金融コングロマリットの設立が可能になりました。CiticorpとTravelersの合併から生まれたCitigroupは、新しい時代のモデルとなりました。10年以内に、アメリカ最大の金融機関は、商業銀行業務、投資銀行業務、保険、および自己勘定取引を単一の企業傘下に統合し、そのバランスシートは数兆ドルに達しました。

グラス＝スティーガル法の撤廃が2008年の金融危機に寄与したかどうかは、金融史において最も議論の多い問題の一つであり続けています。元FDIC議長シーラ・ベアや元連邦準備制度理事会議長ポール・ボルカーを含む批判者たちは、構造的障壁の撤廃が「大きすぎて潰せない」金融機関の成長を可能にし、危険な利益相反を生み出したと主張しています。住宅ローンを組成し、それを証券化する銀行は、貸付基準を維持するインセンティブが弱まっていました。

撤廃の擁護者たちは、2008年危機の震源地であった企業（Bear Stearns、Lehman Brothers、AIG）は商業銀行ではなく、グラス＝スティーガル法によって制約されることはなかったと指摘しています。彼らは、危機は銀行機能の混合ではなく、リスク管理の失敗、不十分な自己資本要件、および規制の欠陥によって引き起こされたと主張しています。

遺産と続く議論

グラス＝スティーガル法は、金融規制に関する議論の試金石として存続しています。2008年の危機後、何らかの形の銀行分離を復活させる提案は、政治的スペクトラム全体で支持を集めました。エリザベス・ウォーレン上院議員とジョン・マケイン上院議員は、2013年に21st Century Glass-Steagall Actを共同で提案しましたが、これは採決までには至りませんでした。2010年のドッド＝フランク法に含まれるボルカー・ルールは、連邦政府の預金保険付き金融機関における自己勘定取引を制限することで、グラス＝スティーガル原則への部分的な回帰を示しました。

具体的な政策議論を超えて、グラス＝スティーガル法は金融規制に関するより広範な哲学的問いを具体化しています。それは、預金を受け入れるシステムの安全性は、行動を規制するルール（行為規制）によって最もよく保護されるのか、それとも特定の活動の組み合わせを完全に防ぐ構造的障壁によって最もよく保護されるのか、という問いです。1933年から1999年までの経験は、構造的分離は不完全ながらも、行為に基づく規制が再現するのに苦労してきた程度のシステム安定性を提供したことを示唆しています。