Basel Capital Accord: Bagaimana 8% Menjadi Aturan Bank Global, 1988

Pada 8 Januari 1987 Dewan Federal Reserve dan Bank of England menerbitkan usulan bersama tentang cara mengukur modal bank. Dokumen itu bersifat teknis, penuh faktor konversi dan kategori aset, dan sekaligus merupakan sebuah ultimatum. Dua dari tiga yurisdiksi yang benar-benar menentukan dalam perbankan internasional telah menyepakati satu standar bersama di antara mereka sendiri, lalu meminta semua pihak lain menyesuaikan diri. Yurisdiksi ketiga adalah Jepang, yang bank-banknya saat itu berekspansi di pasar Eurodolar lebih cepat daripada bank mana pun dalam sejarah, dan Jepang tidak diajak berkonsultasi.

Delapan belas bulan kemudian, pada 11 Juli 1988, Komite Basel untuk Pengawasan Perbankan merilis dokumen dua puluh delapan halaman berjudul International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards. Di dalamnya terdapat satu angka yang akan mengatur keputusan penyaluran kredit dari Frankfurt hingga Seoul selama dua dasawarsa berikutnya: delapan persen. Bank yang beroperasi secara internasional wajib memegang modal setara sekurang-kurangnya 8% dari asetnya, dengan setiap aset diberi bobot menurut penilaian Komite atas tingkat risikonya. Tidak ada perjanjian yang ditandatangani. Tidak ada parlemen yang meratifikasi apa pun. Namun dalam kurun satu dasawarsa, lebih dari seratus negara telah menuliskan aturan itu ke dalam hukum nasionalnya.

Sebuah Komite yang Lahir di Köln

Kisah ini dimulai dari Herstatt. Ketika regulator Jerman mencabut izin usaha Bankhaus I.D. Herstatt pada sore 26 Juni 1974, para mitra transaksi di New York sudah membayarkan mark ke Köln dan sedang menunggu dolar yang tidak pernah datang. Peristiwa itu mewariskan kepada dunia istilah risiko setelmen dan satu pelajaran praktis tentang apa yang telah menjadi wajah perbankan lintas batas. Empat bulan berikutnya Franklin National Bank gagal di New York. Pada akhir 1974 para gubernur bank sentral Group of Ten membentuk sebuah komite tetap untuk regulasi perbankan dan praktik pengawasan, yang pertama kali bersidang di Bank for International Settlements di Basel pada Februari 1975 dan kemudian dikenal dengan nama kota itu.

Pekerjaan awalnya lebih bersifat yurisdiksional daripada kuantitatif. Concordat 1975 membagi tanggung jawab pengawasan atas kantor bank di luar negeri antara otoritas negara tuan rumah dan otoritas negara asal, dan asas pokoknya dirumuskan secara negatif: tidak satu pun kantor bank di luar negeri boleh lepas dari pengawasan. Asas itu ternyata lebih mudah dituliskan daripada diterapkan. Banco Ambrosiano runtuh pada 1982 dengan sebuah perusahaan induk di Luksemburg yang tidak diakui sebagai tanggung jawab oleh pengawas Italia maupun pengawas Luksemburg. Pada Mei 1983 Komite menerbitkan Concordat Revisi yang memperkenalkan pengawasan terkonsolidasi — gagasan bahwa seseorang harus memandang satu kelompok usaha bank sebagai satu neraca.

Peter Cooke dari Bank of England memimpin Komite dari 1977 sampai 1988, cukup lama sehingga para praktisi cukup menyebutnya Komite Cooke. Sejarah tahun-tahun itu yang disusun Charles Goodhart dari arsip menggambarkan sebuah badan tanpa kewenangan hukum, tanpa mekanisme penegakan, dan tanpa sekretariat yang berarti, yang pengaruhnya sepenuhnya bertumpu pada satu kenyataan: orang-orang yang duduk di meja itu pulang ke negaranya lalu menulis aturan negerinya sendiri (Goodhart, 2011).

Modal yang Tak Dapat Dibandingkan Siapa Pun

Dua tekanan mengubah sebuah forum koordinasi menjadi penyusun aturan.

Yang pertama adalah Meksiko. Ketika Jesús Silva-Herzog memberi tahu Washington pada Agustus 1982 bahwa Meksiko tidak sanggup membayar utangnya, regulator Amerika menemukan betapa tipis bantalan di bawah bank-bank terbesar mereka. Tagihan atas Argentina, Brasil, Meksiko dan Venezuela yang dipegang sembilan bank terbesar Amerika mencapai sekitar 180% dari gabungan modal mereka. Menurunkan nilai kredit-kredit itu mendekati harga pasar akan membuat bank-bank besar itu insolven di atas kertas, dan itulah sebabnya krisis utang Amerika Latin dikelola selama tujuh tahun sebagai persoalan likuiditas, bukan persoalan solvabilitas. Kongres menjawab dengan International Lending Supervision Act pada November 1983, yang untuk pertama kalinya memerintahkan tiga lembaga pengawas perbankan federal menetapkan dan menegakkan tingkat modal minimum. Pada 1985 mereka menyepakati batas bawah seragam sebesar 5,5% modal primer terhadap total aset.

Rasio leverage yang rata memiliki cacat yang jelas: ia membebankan modal yang sama pada sebuah surat utang negara jangka pendek dan pada kredit kepada perusahaan pelayaran. Bank yang menghadapinya menghitung ulang dan memindahkan eksposur ke bentuk-bentuk yang tidak dihitung oleh rasio itu — standby letter of credit, note issuance facility, komitmen kredit, swap suku bunga. Para pengawas Amerika menyaksikan penyebut aturan buatan mereka sendiri menjadi kosong.

Tekanan kedua bersifat kompetitif. Bank-bank Jepang beranjak dari kehadiran yang sederhana dalam pinjaman internasional pada awal 1980-an menjadi kurang lebih seperlima tagihan bank lintas batas pada 1988, dan pada tahun itu sebagian besar dari sepuluh bank terbesar dunia menurut aset adalah bank Jepang. Mereka beroperasi dengan rasio modal yang tampak mengkhawatirkan menurut ukuran Amerika, dalam beberapa kasus mendekati 3%, sambil memegang keuntungan belum terealisasi yang sangat besar atas portofolio saham hasil kepemilikan silang selama berpuluh tahun. Apakah bank Jepang memang kekurangan modal atau hanya mencatatnya dengan cara berbeda merupakan pertanyaan analitis yang serius. Itu juga sebuah keluhan dagang, dan Kongres memperlakukannya demikian.

Kesepakatan Dua Pihak yang Memaksa Kesepakatan Banyak Pihak

Federal Reserve di bawah Paul Volcker dan Bank of England di bawah Robin Leigh-Pemberton telah tiba pada diagnosis yang sama menjelang 1986: hanya rasio berbobot risiko yang menangkap eksposur di luar neraca yang layak dipakai, dan tidak ada negara yang mau memberlakukannya sendiri selama bank negara lain tidak terikat. Pengumuman Januari 1987 sengaja dirancang agar diikuti. London dan New York bersama-sama menyelesaikan sebagian besar transaksi perbankan wholesale dunia, sehingga bank Jepang atau Jerman yang ingin beroperasi di kedua pusat itu pada akhirnya akan berhadapan dengan standar tersebut, terlepas dari apakah pengawas negara asalnya menyetujuinya.

Uraian Ethan Kapstein tentang perundingan itu membacanya sebagai penggunaan kekuatan pasar secara terang-terangan oleh dua negara yang mengendalikan akses ke pasar modal terdalam (Kapstein, 1992). Thomas Oatley dan Robert Nabors melangkah lebih jauh dan berpendapat bahwa Accord itu bukan sebuah kesepakatan barang publik melainkan kesepakatan redistributif, yang dirancang para legislator Amerika untuk menaikkan biaya bank asing dan dibayar oleh para peminjam di mana-mana (Oatley and Nabors, 1998). Daniel Tarullo, yang kemudian duduk di Dewan Federal Reserve dan mengawasi penerapan kerangka penerusnya, menggambarkan kesepakatan dua pihak itu sebagai saat ketika Komite kehilangan pilihan untuk bergerak lambat (Tarullo, 2008).

Tokyo ikut pada September 1987. Rancangan konsultatif keluar pada Desember tahun itu, dan naskah akhirnya muncul pada Juli berikutnya. Halaman-halaman pembuka dokumen itu luar biasa terbuka tentang kenyataan bahwa ia melayani dua tuan:

"Two fundamental objectives lie at the heart of the Committee's work on regulatory convergence. These are, firstly, that the new framework should serve to strengthen the soundness and stability of the international banking system; and secondly that the framework should be fair and have a high degree of consistency in its application to banks in different countries with a view to diminishing an existing source of competitive inequality among international banks."

Kesehatan sistem dan keadilan bersaing bukanlah tujuan yang sama, dan ketika keduanya berbenturan, keadilan — yang berarti kesepakatan yang dapat ditandatangani semua pihak — umumnya menang.

Empat Keranjang

Mekanismenya sengaja dibuat kasar. Setiap aset masuk ke salah satu dari sekian sedikit keranjang risiko, dan bobotnya dirundingkan, bukan diperkirakan.

Pos-pos di luar neraca ditarik kembali melalui faktor konversi kredit — 100% untuk pengganti kredit langsung, 50% untuk kewajiban kontinjen terkait transaksi, nol untuk komitmen di bawah satu tahun — sedangkan derivatif ditangkap dengan menilai pada harga pasar lalu menambahkan beban notional untuk eksposur di masa depan.

Modal itu sendiri dibelah dua. Tier 1 berarti ekuitas yang telah disetor dan cadangan yang diungkapkan dari laba ditahan setelah pajak; Tier 2 menerima cadangan revaluasi, penyisihan umum, instrumen hibrida dan utang subordinasi berjangka, dan tidak boleh melampaui besaran Tier 1. Pada titik ini para penyusunnya berbicara tegas: "the key element of capital on which the main emphasis should be placed is equity capital and published reserves from post-tax retained earnings."

Lalu datang konsesi yang membeli tanda tangan Jepang. Bank diizinkan menghitung keuntungan belum terealisasi atas kepemilikan sahamnya sebagai cadangan revaluasi Tier 2, dengan diskonto 55% — sehingga 45 yen dari setiap 100 yen keuntungan tersembunyi pada kepemilikan silang berubah menjadi modal regulatoris. Dengan begitu solvabilitas bank Jepang tersambung langsung ke Bursa Efek Tokyo, delapan belas bulan sebelum Nikkei mencapai puncaknya di 38.915,87 pada 29 Desember 1989 dan memulai penurunan yang menghapus konsesi itu. Joe Peek dan Eric Rosengren melacak bagaimana bank-bank Jepang yang modalnya tergerus lalu meneruskan guncangan itu ke luar, memangkas kredit melalui cabang-cabang Amerika mereka sebanding dengan kerusakan di kantor pusat (Peek and Rosengren, 1997).

Apa yang Dilakukan Aturan Itu pada Penyaluran Kredit

Di Amerika Serikat dampaknya pada modal yang terukur berlangsung cepat dan besar.

Rasio modal bergerak menyamping sepanjang 1980-an yang deregulatif dan turun sekali pada 1987, tahun ketika bank-bank besar akhirnya membentuk penyisihan besar atas portofolio Amerika Latin mereka. Sejak 1990 garis itu berbalik dan terus menanjak, melewati tenggat penerapan pada akhir 1992 dan berlanjut sesudahnya. Rasio yang sedasawarsa bertahan di sekitar 6% akhirnya menetap di atas 8% dan tinggal di sana.

Mencapainya tidak berlangsung tanpa rasa sakit. Ben Bernanke dan Cara Lown, yang menulis pada 1991 saat hal itu sedang terjadi, menemukan bahwa bank yang kekurangan modal justru mengecilkan portofolio kreditnya alih-alih menambah ekuitas. New England, tempat kerugian properti paling cepat menggerus modal, menunjukkan kontraksi paling tajam (Bernanke and Lown, 1991). Apakah Basel menyebabkan pengetatan kredit 1990–91 atau hanya berbarengan dengan kejatuhan properti dan sebuah resesi masih diperdebatkan. Arah insentifnya tidak diragukan. Bank yang kekurangan modal dapat memenuhi rasio itu dengan mengurangi kredit semudah dengan menambah modal, dan mengurangi kredit lebih murah.

Ada pula efek lapis kedua yang terlihat pada tabel bobot. Surat utang pemerintah tidak dikenai beban sama sekali, sehingga bank yang sedang membangun kembali rasionya dapat membeli surat utang negara alih-alih memberi kredit, dan memperbaiki hubungan pembilang dengan penyebut tanpa menghimpun satu sen pun.

Arbitrase yang Diundang oleh Aturan Itu

Sistem empat keranjang memberi harga pada risiko kredit dalam tangga lima puluh poin persentase, yang berarti di dalam setiap keranjang insentifnya mengalir sepenuhnya ke satu arah. Kredit kepada perusahaan utilitas berperingkat AAA dan kredit kepada pengecer dengan utang besar sama-sama memikul bobot 100% dan beban modal 8% yang identik, sehingga bank yang rasional menahan si pengecer dan menjual si utilitas. David Jones, yang bekerja di Dewan Federal Reserve, mendokumentasikan bagaimana struktur sekuritisasi dibangun tanpa maksud lain selain memindahkan aset yang risiko sebenarnya lebih rendah daripada bobot regulatorisnya ke luar neraca sambil tetap menahan manfaat ekonominya (Jones, 2000). Logika yang sama mendorong pengalihan sintetis: credit default swap yang dibangun tim J.P. Morgan pada pertengahan 1990-an antara lain juga merupakan alat untuk membeli bobot risiko yang lebih rendah.

Garis OECD menarik kritik paling keras. Keanggotaan sebuah klub yang bermarkas di Paris menentukan apakah utang suatu negara memikul bobot 0% atau 100%, dan apakah tagihan pada bank-banknya berbiaya 20% atau 100%. Meksiko masuk OECD pada Mei 1994 dan bobot surat utang pemerintahnya disesuaikan; tujuh bulan kemudian peso runtuh dan Washington menyusun paket penyelamatan $50 miliar. Korea Selatan masuk pada Desember 1996. Yang berdampak lebih besar adalah pembedaan tenor: tagihan di bawah satu tahun pada bank mana pun di dunia memikul bobot 20%, sedangkan tagihan yang sama bertenor tiga belas bulan memikul 100%. Para pemberi pinjaman ke Seoul dan Bangkok pun memberi pinjaman berjangka pendek, terus memperpanjang fasilitas antarbank yang hanya memakan seperlima modal sebuah pinjaman berjangka, dan ketika kepercayaan pecah pada 1997 seluruh dana itu jatuh tempo sekaligus. Ketidaksesuaian tenor adalah mekanisme yang membuat krisis keuangan Asia mengubah persoalan neraca transaksi berjalan menjadi sebuah penarikan dana besar-besaran.

Komite terus menambal. Sebuah amendemen 1991 mengetatkan apa yang boleh dihitung sebagai penyisihan umum. Market Risk Amendment 1996 menambahkan beban terpisah untuk portofolio perdagangan dan membiarkan bank menghitungnya dengan model value-at-risk miliknya sendiri — konsesi pertama atas asas bahwa pengawaslah yang menetapkan angka. Setelah BCCI ditutup di lebih dari selusin yurisdiksi pada Juli 1991, Komite menerbitkan Minimum Standards pada 1992 yang mensyaratkan setiap bank internasional memiliki pengawas terkonsolidasi yang dapat diidentifikasi — asas Concordat, dinyatakan ulang karena ia gagal lagi.

Para Penerus Basel

Pengerjaan penggantinya dimulai pada 1999 dan menghasilkan Basel II pada Juni 2004, yang membiarkan bank besar memakai peringkat internal untuk menetapkan bobot risikonya sendiri. Bank yang menerapkannya di Eropa, pada 2008, melaporkan rasio yang lapang di atas neraca dengan leverage lebih dari tiga puluh kali, dan krisis yang dimulai dari surat berharga hipotek Amerika pada 2007 tiba sebelum sebagian besar kerangka itu berlaku sepenuhnya. Basel III, yang disepakati pada Desember 2010, menaikkan modal ekuitas biasa minimum menjadi 4,5% dari aset berbobot risiko dengan tambahan penyangga konservasi 2,5%, dan memperkenalkan kembali rasio leverage sederhana yang hendak digantikan oleh seluruh proyek pembobotan risiko itu.

Komite Peter Cooke tidak berwenang membuat undang-undang, namun menghasilkan salah satu aturan yang paling luas diadopsi dalam sejarah keuangan, hanya berbekal kesepakatan dua belas bank sentral bahwa sebuah angka yang ditulis di Basel harus berarti sama di Osaka dan di Ohio. Angka yang mereka pilih tidak diturunkan dari model kegagalan bank mana pun. Delapan persen kurang lebih adalah posisi bank-bank besar Amerika dan Britania pada 1987, dibulatkan menjadi sesuatu yang dapat dibela seorang perunding.