Kegagalan Bank Herstatt: Bagaimana Satu Sore di Cologne Menciptakan Risiko Penyelesaian (1974)

Pada Rabu, 26 Juni 1974, pukul 15:30 Waktu Eropa Tengah, para pejabat dari Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen memasuki Bankhaus I. D. Herstatt KGaA di Unter Sachsenhausen 4 di Cologne dan memberitahu para sekutunya bahwa izin bank telah dicabut. Pintu sebuah bank swasta berusia 247 tahun, yang didirikan oleh seorang pedagang sutera pada 1727, ditutup bagi para penabung dan rekanannya. Dalam hitungan jam, bank-bank koresponden dari Chase Manhattan di Park Avenue hingga Hill Samuel di Wood Street menemukan bahwa mark Jerman yang mereka kirim ke Cologne pagi itu telah diterima — dan bahwa pembayaran dolar AS yang seharusnya mereka terima sore itu di New York tidak akan pernah tiba. Bank Cologne itu tidak besar. Ia menempati peringkat ke-52 di antara lembaga keuangan Jerman Barat dan memiliki neraca sekitar DEM 2 miliar. Akan tetapi, cara runtuhnya memperkenalkan satu istilah ke dalam bahasa keuangan internasional yang bertahan melewati setiap reformasi berikutnya: risiko Herstatt.

Bank swasta di tepi Sungai Rhine

Bankhaus Herstatt dibeli pada 1955 oleh Iwan David Herstatt, seorang bankir kelahiran Cologne dengan akar keluarga di komunitas Huguenot Protestan kota itu, dan oleh Hans Gerling, raksasa asuransi yang Gerling-Konzern-nya memegang saham mayoritas. Di bawah kepemimpinan Herstatt, bank tumbuh pesat, berspesialisasi pada perbankan merchant bagi industri Rhineland dan, sejak akhir 1960-an, pada perdagangan valuta asing. Pada 1973, buku valas sudah mengerdilkan sisa bisnis. Seorang trader senior bernama Daniel "Danny" Dattel memimpin tim di lantai tiga yang omzet hariannya dalam mark Jerman, dolar, franc Swiss, dan sterling mencapai ratusan juta — jumlah yang sama sekali tidak proporsional dengan modal bank sebesar DEM 85 juta.

Konteks itu penting. Nixon Shock Agustus 1971 yang mengakhiri standar emas menarik tiang terakhir dari sistem Bretton Woods dengan mata uang berpatok tetap. Pada Maret 1973, negara-negara industri besar sepenuhnya meninggalkan paritas tetap, dan nilai tukar mulai mengambang. Apa yang dulu pekerjaan pipa antar-bank yang sepi, hampir dalam semalam, berubah menjadi kasino spekulatif. Bank-bank komersial Jerman, yang baru saja terpapar volatilitas dolar, menghasilkan permintaan besar untuk perdagangan valas. Landesbank kecil dan menengah serta bank swasta masuk berbondong-bondong. Bundesbank, yang intervensi mark-nya sendiri telah membiayai berakhirnya Bretton Woods, menyaksikan ekspansi itu dengan rasa gelisah (Galati, 2002).

Dattel bertaruh bahwa dolar — yang sudah jatuh dari DEM 3,66 ke DEM 2,40 terhadap mark antara 1971 dan 1973 — akan terus melemah. Pada bulan-bulan pertama 1974, ia menggandakan posisi long-mark, short-dolar. Ketika dolar menguat tajam pada Mei dan Juni, buku itu terjebak.

Musim semi 1974

Menjelang akhir April, Bundesaufsichtsamt di Berlin mulai menerima sinyal dari sejumlah Landesbank bahwa eksposur rekanan valas Herstatt tampak janggal untuk bank seukuran itu. Pengawas mengirim pemeriksa ke Cologne pada Mei. Mereka menemukan posisi terbuka yang, ketika dinilai dengan kurs spot pada hari kunjungan, sudah menyimpan kerugian mark-to-market sekitar DEM 470 juta — lebih dari lima kali modal bank yang dilaporkan (Schenk, 2014). Dattel dan para atasannya menyembunyikan kerugian dengan me-roll over kontrak pada kurs di luar pasar dan mencatat "laba" notional pada transaksi kertas dengan afiliasi.

Iwan Herstatt dipanggil ke Berlin. Gerling, pemilik mayoritas, mulanya menawarkan suntikan modal baru dan memperoleh kelonggaran singkat. Sepanjang Juni, bank terus berdagang, berharap mark kembali melemah. Itu tidak terjadi. Pada 25 Juni, pengawas memberi tahu Herstatt bahwa izin akan dicabut keesokan harinya kecuali seluruh DEM 470 juta ditutup. Gerling menolak melanjutkan.

Garis waktu satu hari

Penutupan dijadwalkan pada Rabu, 26 Juni, pukul 15:30 waktu Frankfurt — setelah hari antar-bank Jerman Barat secara efektif berakhir tetapi selama pagi New York. Pemilihan jam itu dari sudut pandang Bundesbank bersifat sengaja: meminimalkan kepanikan domestik. Namun, tanpa disengaja, ia juga memaksimalkan kekacauan valuta asing.

Pemandangan di CHIPS di Lower Manhattan sangat kacau. CHIPS adalah sistem neto akhir hari: sepanjang hari ia menjumlahkan pembayaran dolar antar bank anggota dan kemudian menyelesaikan neto pada akhir kerja. Ketika berita Herstatt muncul sekitar pukul 10:30 EDT, bank-bank anggota mulai membatalkan perintah pembayaran untuk menghindari membayar dolar atas mark yang mereka tahu tidak akan mereka terima. Menghadapi rentetan pembatalan, Clearing House memberlakukan penundaan penyelesaian sementara selama 72 jam, yang Hildebrand (2007) gambarkan sebagai momen operasional paling mengganggu dalam sejarah CHIPS.

Siapa yang menanggung kerugian

Distribusi kerugian menjadi lebih jelas dalam beberapa minggu berikutnya seiring rekanan mengajukan klaim kepada likuidator Cologne. US Comptroller of the Currency dan Bank of England menyusun hitungan tidak resmi yang beredar di antara para pengawas jauh sebelum dipublikasikan. Arthur Burns, ketua Federal Reserve, secara pribadi menelepon Helmut Schmidt, yang saat itu menjabat kanselir Jerman Barat, untuk mendesak proses yang tertib — panggilan yang menurut Mourlon-Druol (2015) merupakan contoh konkret pertama koordinasi krisis The Fed-Bundesbank di era kurs mengambang.

Total kerugian rekanan AS — sekitar $328 juta dalam dolar 1974, atau sekitar $2 miliar dalam nilai sekarang — sedang-sedang saja dibandingkan omzet valas global, tetapi besar terhadap modal disetor dari lembaga-lembaga yang terekspos. Chase, sebagai penuntut tunggal terbesar, menulis kepada likuidator Herstatt pada 2 Juli 1974: "Klaim kami tidak timbul dari meminjamkan dana kepada peminjam, melainkan dari membayar mark Jerman pagi ini untuk dolar yang tidak akan pernah kami terima" (surat Chase, dikutip dalam Schenk, 2014).

Konsep itu diberi nama

Kegagalan ini merumuskan ulang sebuah risiko yang selalu ada tetapi tidak pernah diberi label. Dalam transaksi valas spot, satu pihak membayar satu mata uang di satu pusat pada satu waktu; rekanannya membayar mata uang lain di pusat lain pada waktu lain. Celah antara dua pembayaran itu adalah jendela risiko penyelesaian. Sebelum 26 Juni 1974, jendela itu dibahas di makalah teknis sebagai "ketidaksesuaian temporal dalam penyelesaian mata uang asing". Sesudahnya, ia cukup disebut risiko Herstatt.

Dalam ulasan triwulanan Bank for International Settlements, Galati (2002) menyatakan bentuk eksposur itu secara gamblang: "Kerugian maksimum yang dapat diderita sebuah bank dari peristiwa bertipe Herstatt adalah seluruh pokok mata uang yang sudah ia bayarkan, bukan selisih kredit kecil seperti biasa pada pinjaman tanpa agunan." Di pasar valas yang omzet hariannya mencapai $620 miliar pada 1989 dan melebihi $7,5 triliun pada 2022, eksposur pokok itu jika diagregasi di seluruh sistem perbankan menjadi lubang sistemik yang potensial.

Komite Basel, lahir terburu-buru

Empat bulan setelah Herstatt, para gubernur bank sentral G10 bertemu di Basel di bawah pimpinan George Blunden dari Bank of England. Pada Desember 1974, mereka membentuk Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices, yang bermarkas di Bank for International Settlements. Ketua pertamanya adalah Blunden sendiri; hasil kerja pertamanya, pada 1975, adalah Concordat — sebuah teks pendek yang mengalokasikan tanggung jawab pengawasan antara otoritas asal dan otoritas negara pengguna bagi bank lintas batas. Prinsip utama Concordat — bahwa tidak ada bank yang aktif secara internasional boleh terlepas dari pengawasan di yurisdiksi mana pun tempatnya beroperasi — merupakan jawaban langsung terhadap kasus Herstatt, di mana pengawas Jerman tidak memiliki jendela formal ke eksposur sisi New York milik Herstatt (Goodhart, 2011).

Dari permulaan yang sempit itu, Komite Basel tumbuh menjadi penyusun standar paling berpengaruh dalam perbankan global. Basel I pada 1988 menetapkan rasio modal 8 persen dan kerangka aset berbobot risiko. Basel II pada 2004 menyempurnakan bobot risiko dan memperkenalkan struktur tiga pilar. Basel III, yang disusun pasca krisis keuangan 2008, menambahkan rasio leverage, rasio cakupan likuiditas, dan rasio pendanaan stabil bersih. Herstatt jarang disebut di dokumen-dokumen itu. Tetapi komite ini ada karenanya.

Dua puluh delapan tahun menuju perbaikan

Basel I dan II menangani permodalan. Keduanya tidak menangani penyelesaian. Sepanjang 1980-an dan 1990-an, risiko penyelesaian valas diam-diam tumbuh bersama pasar. Laporan Allsopp dari The New York Fed pada 1996, yang ditugaskan untuk mengukur eksposur, menemukan bahwa untuk bank besar yang tipikal, puncak eksposur Herstatt harian mencapai puluhan miliar — dalam banyak kasus lebih besar dari modal bank itu sendiri. Penulis laporan itu, Patricia Allsopp, menyimpulkan bahwa pengawasan nasional saja tidak dapat memperkecil angka itu; hanya perubahan struktural dalam cara transaksi valas diselesaikan yang dapat.

Industri membangunnya sendiri. Antara 1997 dan 2002, sebuah konsorsium yang akhirnya berjumlah tujuh puluh bank valas terbesar di dunia membangun CLS Bank — Continuous Linked Settlement Bank — sebagai lembaga Edge Act AS bertujuan khusus, yang diawasi oleh Federal Reserve. Penyelesaian langsung dimulai pada 9 September 2002 dalam tujuh mata uang. CLS beroperasi dengan model payment-versus-payment: kedua kaki transaksi valas diselesaikan secara serentak di pembukuan CLS sendiri, sehingga tidak ada pihak yang membayar kecuali pihak lain juga membayar. Pada 2024, CLS menyelesaikan sekitar $6 triliun kewajiban valas per hari di 18 mata uang, dan BIS memperkirakan CLS telah menghilangkan sekitar separuh eksposur penyelesaian valas global secara langsung.

Masih banyak yang belum diselesaikan di CLS — transaksi dalam mata uang non-CLS, transaksi antar rekanan yang bukan anggota CLS, dan transaksi yang penyelesaiannya berada di luar jendela operasional CLS. Survei Triennial BIS 2022 menemukan eksposur penyelesaian valas masih di atas $2 triliun pada hari tipikal, sebagian besar di mata uang pasar berkembang. Risiko Herstatt tidak lenyap; ia dikompresi.

Warisan

Iwan Herstatt didakwa atas akuntansi palsu dan penipuan pada 1976. Ia dikenai denda DEM 60.000 dan hukuman percobaan; Danny Dattel menjalani empat setengah bulan. Gerling-Konzern akhirnya membayar sekitar DEM 100 juta untuk penyelesaian kepada para rekanan. Sejarah korporat 247 tahun bank Cologne itu berakhir dalam likuidasi pada 1984, lama setelah namanya lepas dari bangunan dan menjadi istilah teknis.

Gema struktural peristiwa ini terdengar di setiap reformasi terkait valas sejak itu. Dorongan pasca-2008 untuk kliring sentral derivatif, ditinjau bersama reformasi yang mengikuti runtuhnya Bank Barings dan manipulasi LIBOR yang terungkap dalam skandal LIBOR 2008–2012, bertumpu pada logika yang sama yang telah diwujudkan CLS satu dekade sebelumnya: ketika pipa sebuah pasar rapuh, perbaikannya bukan aturan tambahan, melainkan pipa yang berbeda.

Ironi dari sore Cologne itu adalah bahwa banknya sendiri biasa saja. Bank swasta berukuran menengah, trader yang terlalu ambisius, taruhan valas yang salah, penutupan tertib oleh Bundesbank pada pukul 15:30 — tidak ada yang baru dalam rangkaian itu pada 1974. Yang baru adalah kesadaran bahwa sebuah bank berusia 247 tahun di Cologne, yang ditutup sebelum waktu minum teh, dapat meninggalkan pasar terpenting di dunia dengan lubang di jantungnya selama dua puluh delapan tahun berikutnya. Frasa yang ditinggalkan kegagalan itu dalam bahasa bertahan lebih lama daripada banknya, bangunannya, dan sebagian besar orang yang mentransfer mark pada pagi itu.