Harshad Mehta dan Skandal Sekuritas India 1992

Bank terbesar di India tidak dapat menemukan obligasi pemerintahnya sendiri. Pada pekan kedua April 1992, departemen investasi State Bank of India (SBI) gagal merekonsiliasi kepemilikannya dengan catatan Public Debt Office milik Reserve Bank of India, dan selisih itu menunjuk pada satu nasabah: seorang pialang Bombay bernama Harshad Shantilal Mehta, yang telah menarik sekitar Rs 500 crore dari bank tersebut dengan jaminan tanda terima atas sekuritas yang tidak dapat ditunjukkan oleh siapa pun.

Satu crore berarti sepuluh juta rupee. Pada kurs pertengahan 1992, sekitar Rs 30 per dolar, Rs 500 crore setara dengan kurang lebih USD 165 juta — jumlah yang, di India tahun itu, cukup besar untuk menjadi perhatian kementerian keuangan. Pemeriksaan Reserve Bank atas pembukuan yang sama akhirnya menetapkan kekurangan pada portofolio investasi bank tersebut sekitar Rs 649 crore, dan sekitar Rs 574 crore di antaranya merupakan transaksi dengan Mehta yang untuknya State Bank tidak menerima sekuritasnya maupun tanda terima yang mengakuinya. Di bawah tekanan, Mehta membayar kembali sekitar Rs 620 crore antara 13 dan 24 April.

Pada 22 April seorang narasumber menelepon meja redaksi The Times of India di Bombay dan mengabarkan bahwa bank terbesar di negeri itu telah memanggil pialang paling terkenalnya dan menuntut penyelesaian. Jurnalis yang menerima kabar itu adalah Sucheta Dalal. Laporannya terbit pada 23 April 1992, dan pasar bullish yang diakhirinya adalah yang terbesar dalam sejarah India.

Mengapa Bank Harus Memiliki Obligasi

Perbankan India pada 1991 tersusun di sekitar satu angka. Statutory liquidity ratio (SLR) mewajibkan bank menempatkan sebagian dari simpanannya pada sekuritas yang disetujui, yang dalam praktiknya hampir seluruhnya berupa surat utang negara, dan pada awal dekade itu proporsinya telah menanjak hingga 38,5 persen. Tambahkan cash reserve ratio yang disimpan di Reserve Bank, maka lebih dari separuh setiap rupee yang disimpan di bank India sudah ditetapkan penggunaannya oleh regulasi. Komite Narasimham 1991 berpendapat bahwa kewajiban sebesar itu telah berhenti berfungsi sebagai aturan kehati-hatian dan berubah menjadi sarana pembiayaan pemerintah di bawah suku bunga pasar, yang menyingkirkan peminjam swasta dari sistem kredit, dan komite itu merekomendasikan pemotongan rasio tersebut menjadi 25 persen dalam lima tahun.

Dua ciri dalam cara kepatuhan diukur mengubah kewajiban itu menjadi sebuah pasar. Bank melaporkan posisinya secara mingguan, bukan harian, dan pengujiannya diterapkan pada rata-rata selama periode pelaporan, bukan pada saldo penutupan setiap hari. Karena itu sebuah bank dapat berada di bawah batas kewajibannya pada awal pekan dan membeli kembali surat utang negara sebelum laporan hari Jumat, sementara bank yang kelebihan sekuritas dapat meminjamkannya dalam tenggang waktu itu. Siapa pun yang duduk di antara keduanya, mempertemukan bank yang membutuhkan obligasi pada Jumat dengan bank yang membutuhkan uang tunai pada Selasa, memiliki sebuah usaha.

Mehta menjalankan usaha itu. Ia lahir pada 1954 dalam keluarga Gujarat bersahaja, menghabiskan sebagian masa kecilnya di Raipur, lalu datang ke Bombay dan merangkak naik dari pekerjaan juru tulis di New India Assurance melalui serangkaian firma pialang sebelum akhirnya berdiri sendiri atas nama sendiri. Pada 1991 perusahaannya, GrowMore Research and Asset Management, termasuk perantara tersibuk di pasar uang, dan pers ekonomi memberinya sebutan yang melekat: Big Bull.

Ready Forward

Di pusat skandal ini terdapat transaksi ready-forward, yang pada hakikatnya adalah perjanjian pembelian kembali. Satu bank menjual surat utang negara kepada bank lain dengan imbalan uang tunai dan sekaligus sepakat membelinya kembali pada harga dan tanggal yang ditentukan; selisihnya adalah bunga, dan sekuritasnya adalah jaminan. Tidak ada yang tidak patut dalam struktur itu. Transaksi ready-forward merupakan perpipaan sehari-hari pasar uang India, dan Reserve Bank mengizinkannya dalam daftar sekuritas yang telah ditetapkan.

Persoalannya terletak pada penyelesaian transaksi. Kepemilikan surat utang negara dicatat di rekening subsidiary general ledger (SGL) pada Public Debt Office (PDO) Reserve Bank, dan pengalihannya menuntut formulir SGL yang diajukan ke PDO — sebuah instruksi tertulis, diproses dengan tangan, terhadap buku besar yang juga dikelola dengan tangan. Volume transaksi pada akhir 1980-an telah melampaui kapasitas mesin itu, dan jalan pintas yang ditemukan pasar adalah bank receipt. Alih-alih memindahkan sekuritasnya, bank penjual menerbitkan BR kepada pembeli: dokumen yang menegaskan bahwa ia menyimpan sekuritas dengan uraian tertentu untuk kepentingan pembeli dan akan menyerahkannya bila diminta. Kajian Jayanth Varma yang ditulis pada masa itu menunjuk penggantian inilah sebagai titik simpul struktural dari segala yang terjadi kemudian, sebab bank receipt adalah janji tanpa daftar pusat di belakangnya dan tanpa bukti independen bahwa sekuritas yang mendasarinya benar-benar ada (Varma, 1993).

Sebuah kebiasaan kedua memperbesarnya. Meskipun transaksinya antarbank, pengaturannya dilakukan melalui pialang, dan pada awal 1990-an cek lazim ditulis atas nama pialang, bukan atas nama bank mitra transaksi. Dana yang seharusnya berpindah dari rekening satu bank ke rekening bank lain justru melewati rekening pialang, tempat dana itu dapat tertahan beberapa hari, dan kadang jauh lebih lama, sebelum melanjutkan perjalanan ke tujuan nominalnya.

Tanda Terima yang Tidak Menjamin Apa Pun

Karena tersedia dokumen yang satu-satunya penopangnya adalah reputasi penerbitnya, seluruh skema itu menyusut menjadi soal menemukan penerbit yang bersedia menuliskannya tanpa dasar apa pun. Mehta menemukan dua: Bank of Karad, lembaga kecil di Maharashtra, dan Metropolitan Co-operative Bank di Bombay. Keduanya menerbitkan bank receipt atas surat utang negara yang tidak mereka miliki dan dalam beberapa hal tidak pernah mereka miliki, dan keduanya kemudian dilikuidasi.

Tanda terima itu lalu berpindah ke bank-bank besar sebagai jaminan pinjaman ready-forward. Sebuah bank milik negara, atau bank asing yang menjalankan buku tresuri di India, menyerahkan uang tunai atas sebuah BR yang tidak diverifikasinya, sebab BR dari bank mitra transaksi memang lazimnya tidak diverifikasi. Uang itu sampai ke rekening Mehta, dan dari sana sampai ke Bursa Efek Bombay. Sembilan bank atau lebih akhirnya disebut telah menerbitkan atau menerima tanda terima yang tidak sah, di antaranya State Bank of India dan National Housing Bank (NHB).

Perkara National Housing Bank adalah yang paling langsung merusak Reserve Bank, karena NHB adalah anak perusahaan yang sepenuhnya dimilikinya. Transaksi sekuritas sekitar Rs 1.200 crore mengalir melalui NHB untuk kepentingan Mehta, melawan portofolio yang tidak mungkin menyangganya, di bawah seorang ketua — Manohar Pherwani — yang sebelumnya memimpin Unit Trust of India dan termasuk figur paling senior dalam dunia keuangan India. Standard Chartered Bank, yang bertransaksi melalui pialang lain, Hiten Dalal, mengadu ke Central Bureau of Investigation pada Juni 1992 dengan dakwaan bahwa ia telah dirugikan sebesar Rs 1.239 crore, mendekati USD 400 juta.

Big Bull

Yang dibeli uang itu adalah sebuah narasi. Mehta berpendapat bahwa saham India telah salah dihargai selama satu generasi karena pasar menilai perusahaan berdasarkan angka buku historis, bukan berdasarkan biaya untuk membangunnya kembali — teori biaya pengganti, sebagaimana pers Bombay menyebutnya sepanjang 1991 dan 1992. Diterapkan pada semen, argumen itu menghasilkan harga sasaran bagi Associated Cement Companies jauh di atas level mana pun yang pernah diperdagangkan saham tersebut, dan ACC menjadi lambang pasar bullish itu. Saham itu bergerak dari sekitar Rs 200 menjadi hampir Rs 9.000 dalam beberapa bulan.

Indeks acuan Bombay mengikutinya. Sensex menutup 1990 pada 1.048 dan 1991 pada 1.909, kenaikan 82 persen dalam setahun ketika pemerintah menggadaikan emas ke luar negeri untuk memenuhi kewajiban eksternalnya. Dari sekitar 1.194 pada April 1991, indeks itu mencapai 4.467 pada April 1992, kenaikan 274 persen selama dua belas bulan, lalu melepaskan lebih dari dua per lima darinya. Pada Agustus 1992 indeks itu berada di dekat 2.529.

Nilai bulan Desember adalah penutupan akhir tahun. Angka April 1991 adalah titik awal yang biasa dipakai untuk mengukur tahun terakhir pasar bullish itu, sedangkan angka April 1992 adalah level tertinggi pada pekan terakhirnya, yang tercapai persis sebelum laporan Dalal terbit pada tanggal 23; nilai Agustus adalah level akhir bulan, bukan titik terendah yang sebenarnya.

Mehta membelanjakan uangnya sepadan dengan itu, dan secara terbuka. Ia memiliki apartemen menghadap laut seluas sekitar 15.000 kaki persegi di Worli lengkap dengan lapangan golf pribadi kecil, mengimpor Toyota Lexus ketika mobil semacam itu masih barang baru di jalan-jalan India, berpose di antara koleksi mobilnya untuk fotografer majalah, dan membayar pajak penghasilan dalam jumlah yang cukup besar untuk menjadi berita. Seorang pialang yang lima tahun sebelumnya tidak dikenal di luar pasar uang kini menjadi pengusaha paling dikenali di negeri itu, dan investor kecil mengikuti posisinya dengan anggapan bahwa ia mengetahui sesuatu yang tidak mereka ketahui. Ia memang tahu. Ia tahu dari mana uang itu datang.

Janakiraman

Untuk memastikan apa yang telah terjadi, Reserve Bank menunjuk sebuah komite di bawah wakil gubernurnya, R. Janakiraman. Komite itu menyerahkan laporan sementara pada 1 Juni 1992 dan laporan kedua pada 6 Juli, dan dalam rangkaian laporan berikutnya menaksir besaran dana yang ditarik secara tidak sah dari sistem perbankan sekitar Rs 4.024 crore — kira-kira USD 1,3 miliar menurut kurs saat itu (Janakiraman, 1992). Sebuah Komite Gabungan Parlemen (JPC) melanjutkan penyelidikan lebih jauh dan melaporkan hasilnya pada Desember 1993. Temuannya mengenai bank-bank itu lebih tajam daripada apa pun yang pernah ditulis Reserve Bank: "Di banyak bank seperti National Housing Bank, pengendalian internal tidak ada. Di bank lain, seperti State Bank of India, pengendalian itu ada tetapi runtuh sebagian atau seluruhnya karena kelalaian satu atau lebih pejabatnya."

Penuntutan memerlukan perangkat yang belum ada. Parlemen mengesahkan Special Court (Trial of Offences Relating to Transactions in Securities) Act pada 1992, yang menyita aset para pihak yang ditetapkan, menunjuk seorang Custodian untuk menguasai dan mencairkannya, serta membentuk pengadilan khusus di Bombay untuk memeriksa tuntutan pidana sekaligus gugatan perdata. Mehta ditangkap CBI pada 9 November 1992. Ia menghadapi 72 tuntutan pidana dan lebih dari 600 gugatan perdata.

Koper Itu

Pada 16 Juni 1993, dengan Ram Jethmalani sebagai kuasa hukumnya, Mehta menggelar konferensi pers di Bombay dan menyatakan bahwa pada November 1991 ia telah mengantarkan sendiri uang tunai Rs 1 crore, di dalam sebuah koper, kepada Perdana Menteri P. V. Narasimha Rao di kediaman resminya. Kantor Rao tidak membantah bahwa pertemuan itu terjadi. Ia membantah adanya uang yang berpindah tangan, dan tidak pernah ada dakwaan yang diajukan atas tuduhan tersebut.

Pernyataan itu mencapai apa yang mungkin memang dikehendaki Mehta, yakni mengubah sebuah penyelidikan perbankan menjadi krisis politik; sekaligus ia mematok watak publiknya untuk selamanya. Rekonstruksi setebal buku oleh Debashis Basu dan Sucheta Dalal, yang terbit pada tahun yang sama, memperlakukan episode koper itu sebagai hal yang khas dan bukan penyimpangan — seorang yang telah dua tahun membujuk lembaga-lembaga keuangan agar menerima perkataannya sebagai pengganti jaminan, kini mencoba kiat yang sama pada para pemilih (Basu and Dalal, 1993). Menengok ke belakang tiga dekade kemudian, Dalal berbicara singkat tentang harga yang harus ia bayar untuk liputan itu: tidak ada, katanya, yang datang tanpa perjuangan.

Apa yang Dibangun oleh Skandal Itu

Infrastruktur pasar India sebagaimana kita kenal sekarang sebagian besar dirakit dalam lima tahun setelah April 1992, dan sebagian besarnya merupakan jawaban langsung atas sesuatu yang telah dimanfaatkan Mehta. Securities and Exchange Board of India, yang dibentuk sebagai badan administratif pada 1988, memperoleh kewenangan statutori melalui SEBI Act 1992. Reserve Bank menghentikan transaksi ready-forward surat utang negara yang diperantarai pialang dan mewajibkan bank bertransaksi langsung satu dengan yang lain, memindahkan penyelesaian ke dasar serah-terima lawan pembayaran agar uang dan sekuritas berpindah pada saat yang sama, dan menghapus bank receipt fisik secara bertahap.

Bursa Bombay diganti, bukan diperbaiki. National Stock Exchange didirikan pada 1992, diakui pada 1993 dan mulai berdagang pada 1994, dengan pencocokan order berbasis layar dan sebuah lembaga kliring yang berdiri di antara para mitra transaksi — jawaban kelembagaan atas lantai bursa terbuka yang didominasi pialang, dan jawaban yang memaksa bursa Bombay mengikutinya. Berikutnya datang dematerialisasi di bawah Depositories Act 1996, yang mengeluarkan sertifikat saham kertas dari rantai penyelesaian, beserta formulir pengalihan palsu yang telah memungkinkan penggelapan sekitar 2,8 juta saham pada kira-kira sembilan puluh perusahaan selama tahun-tahun skandal itu. Ajay Shah dan Susan Thomas, yang menelaah rangkaian itu sesudahnya, menempatkan skandal 1992 sebagai peristiwa yang membuat program pembaruan ini mungkin secara politis, karena ia telah menunjukkan bahwa tatanan yang ada tidak dapat ditambal (Shah and Thomas, 1997).

Tidak ada yang baru dalam pola yang dijalankan Mehta, dan lembar-lembar kertas itulah seluruh isinya. Anthony De Angelis telah menemukan pada awal 1960-an bahwa bank-bank Amerika mau memberi pinjaman atas tanda terima gudang minyak kedelai tanpa memeriksa tangkinya, dan Salad Oil Swindle meruntuhkan dua pialang Wall Street ketika tangki itu ternyata berisi air laut. Bursa tidak resmi Kuwait sedang membangun struktur serupa di atas cek bertanggal maju pada saat yang sama, dan Souk al-Manakh runtuh pada 1982 ketika cek-cek itu jatuh tempo. Yang membedakan 1992 adalah para mitra transaksinya: bukan pemberi pinjaman lugu di pinggiran pasar, melainkan anak perusahaan bank sentral itu sendiri, bank komersial terbesar di negeri itu, dan meja tresuri Bombay milik bank-bank internasional, yang semuanya menerima tanda terima yang tidak mereka punyai prosedur untuk memeriksanya.

Kegagalan penyelesaian semacam ini sudah dipahami di tempat lain. New York melewati akhir 1960-an terkubur sertifikat saham yang tak terekonsiliasi, dan krisis administrasi Wall Street menutup bursa satu hari setiap pekan sampai bagian belakangnya menyusul. Tiga tahun setelah Mehta ditangkap, rekening tak terekonsiliasi milik seorang pedagang di anak perusahaan Singapura menghancurkan bank Britania berusia 233 tahun, dan keruntuhan Barings pada 1995 berpangkal pada kegagalan yang sama dalam mencocokkan posisi dengan dokumennya.

Mehta meninggal pada 31 Desember 2001 dalam tahanan di Thane, pada usia empat puluh tujuh tahun, setelah mengeluhkan nyeri dada. Dari tuntutan pidana yang sampai ke persidangan, empat putusan bersalah tercatat atas namanya; sisa perkaranya tidak pernah diselesaikan. Para pejabat bank masih dijatuhi hukuman atas transaksi masa skandal itu pada 2017 dan 2019, seperempat abad setelah peristiwanya.

Pengadilan khusus yang dibentuk untuk mengadilinya bertahan jauh lebih lama daripada dirinya, dan Custodian terus membagikan apa pun yang dapat dipulihkan kepada bank-bank tempat uang itu berasal — mencocokkan tagihan dengan transaksi, satu tanda terima demi satu tanda terima, lama setelah tanda terima itu sendiri dihapuskan.