स्वीडन का बैंकिंग संकट: 500% ब्याज दर और 1992 की बैंक गारंटी

16 सितंबर 1992 की दोपहर रिक्सबैंक (Riksbank) ने स्वीडन के बैंकों को बता दिया कि रातभर के लिए उधार लेने पर उन्हें क्या चुकाना होगा: 500 प्रतिशत। 1982 से गवर्नर रहे बेंग्ट डेनिस (Bengt Dennis) पिछले ही सप्ताह सीमांत उधारी दर को एक ही दिन में 24 प्रतिशत से 75 पर ले जा चुके थे, और बाज़ार फिर भी क्रोना बेचता रहा। पाँच सौ किसी सामान्य अर्थ में मौद्रिक नीति की सेटिंग नहीं थी। यह घोषणा थी कि केंद्रीय बैंक क्रोना पर शॉर्ट रखने की लागत को, जब तक कोई परखना चाहे तब तक, दिन-प्रतिदिन इतनी ऊँची कर देगा कि कोई भी संभावित अवमूल्यन उसका भुगतान न कर सके।

डेनिस ने उस पतझड़ पर लिखे अपने संस्मरण का शीर्षक बस 500% रखा। स्वीडनवासी उसी संख्या को याद रखते हैं, और उस दौर में जो कुछ हुआ उसमें वह लगभग सबसे कम महत्व की बात है। विनिमय दर की रक्षा के पीछे एक ऐसी बैंकिंग व्यवस्था खड़ी थी जो अपनी पूँजी से अधिक धन पहले ही गँवा चुकी थी, और उसके पीछे छह वर्षों का ऋण-विस्तार था, जिसका सिरा नवंबर 1985 में स्टॉकहोम के एक कमरे में चुपचाप लिए गए एक निर्णय तक जाता है।

नवंबर क्रांति

उस महीने तक स्वीडन के बैंक उतना ही उधार देते थे जितना रिक्सबैंक अनुमति देता था। बैंक उधारी की सीमाएँ, तरलता अनुपात, तथा सरकारी और आवास बॉन्ड रखने की शर्तें 1950 के दशक से ऋण का राशनिंग करती आई थीं, और वह राशनिंग काम करती थी: परिवार क़तार के ज़रिए उधार लेते थे, कंपनियाँ संबंधों के ज़रिए, और इसके समानांतर कंपनी-से-कंपनी ऋण का एक बड़ा धूसर बाज़ार पनप गया था।

21 नवंबर 1985 को रिक्सबैंक ने उधारी की सीमाएँ समाप्त कर दीं। स्वीडन में इसे novemberrevolutionen, यानी नवंबर क्रांति कहा जाता है, और यह नाम कोई अतिशयोक्ति नहीं है। 1989 तक विदेशी मुद्रा नियंत्रण भी हट गए। पाँच वर्षों के भीतर बैंकों और वित्त कंपनियों की उधारी नाममात्र रूप से लगभग 170 प्रतिशत बढ़ गई, और जीडीपी की तुलना में बैंक ऋण का अनुपात लगभग आधा और ऊपर चढ़ गया (Englund, 1999)।

कर-संहिता ने भी इसे नहीं रोका। सीमांत आयकर की दरें सत्तर प्रतिशत से ऊपर तक जाती थीं, चुकाया गया ब्याज उनके सामने पूरी तरह कटौती-योग्य था, और महँगाई ऊँचे इकाई अंकों में चल रही थी — इसलिए 1988 का स्वीडिश उधारकर्ता कर्ज़ रखने के बदले कमाई कर रहा था। बंधक और संपत्ति ऋण पर कर-पश्चात वास्तविक ब्याज दरें ऋणात्मक थीं। 1990–91 का कर सुधार, जो स्वीडन के युद्धोत्तर इतिहास का सबसे बड़ा था, शीर्ष सीमांत दर घटा गया और ब्याज कटौती का मूल्य 30 प्रतिशत पर सीमित कर गया। और यह ठीक उसी समय हुआ जब संपत्ति की क़ीमतें इस मान्यता पर टिकी थीं कि उधार सस्ता बना रहेगा।

वाणिज्यिक संपत्ति की वास्तविक क़ीमतें 1985 से 1990 के बीच लगभग दोगुनी हुईं और फिर 1993 तक उसका आधे से अधिक हिस्सा लौटा दिया। यही चाप इस संकट का एक-पंक्ति सारांश है। बाक़ी सब केवल इस प्रश्न पर टिका है कि जब दूसरा हिस्सा आया तब काग़ज़ किसके हाथ में था।

पहले वित्त कंपनियाँ गिरीं

स्वीडन में लगभग 300 finansbolag थीं — बैंकिंग नियमों के बाहर की वित्त कंपनियाँ, जो बाज़ार से अल्पकालिक काग़ज़ पर धन जुटाकर उसे वाणिज्यिक रियल एस्टेट के विरुद्ध लंबी अवधि के लिए उधार देती थीं। कुछ के मालिक बैंक थे और अधिकांश को बैंक ही उधार देते थे। बाद के एक अन्य संकट की शब्दावली में कहें तो ये छाया बैंकिंग व्यवस्था थीं, और इनमें छाया बैंकिंग की विशिष्ट कमज़ोरी भी थी।

सितंबर 1990 में इनमें से एक सबसे बड़ी कंपनी Nyckeln अपने परिपक्व हो रहे वाणिज्यिक काग़ज़ को रोल ओवर नहीं कर सकी और भुगतान रोक दिया। वित्त कंपनियों के काग़ज़ का बाज़ार कुछ ही दिनों में बंद हो गया, जिसका अर्थ था कि हर दूसरी finansbolag उसी क्षण उसी दीवार से टकराई। Gamlestaden को उसके मालिकों ने बचा लिया। कुछ नहीं बचीं। उनकी संपत्तियाँ अधिकतर संपत्ति-ऋण थीं, इसलिए वे एक साथ बाज़ार में आईं, और जिस संपत्ति-बाज़ार को उन्हें सोखना था वह ठीक वही था जिसकी क़ीमतें अभी-अभी चढ़ना बंद हुई थीं।

बैंकों को पता चला कि उन्होंने जोखिम दो बार उठाया था: एक बार वित्त कंपनियों को दी गई ऋण-सीमाओं में, और दूसरी बार सीधे की गई संपत्ति उधारी में। 1990 से 1993 के बीच स्वीडिश बैंकों की संचयी ऋण हानि जीडीपी के लगभग 12 प्रतिशत तक पहुँची, और 1992 में एक ही वर्ष में कुल उधारी के लगभग 7.5 प्रतिशत पर शिखर पर रही (Englund, 1999)। कोई भी बैंकिंग व्यवस्था इतना नहीं उठा सकती।

छह में से पाँच

राज्य की ज़रूरत पड़ने वाला पहला बैंक Första Sparbanken था, जिसे 1991 की शरद में गारंटी मिली। इसके बाद Nordbanken आया। पहले से ही बहुसंख्यक रूप से राज्य के स्वामित्व वाले इस बैंक को 1991 में पुनर्पूँजीकृत किया गया, और 1992 की शुरुआत में सरकार ने बचे हुए निजी शेयरधारकों को बचाव में मुफ़्त सवारी देने के बजाय उनकी हिस्सेदारी पूरी तरह ख़रीद ली। सितंबर 1992 में Gota Bank की मूल कंपनी ने घोषित किया कि वह और पैसा नहीं लगाएगी; सरकार ने उसी दिन Gota के दायित्वों की गारंटी दी, और मूल कंपनी के ढहने के बाद दिसंबर में बैंक को एक क्रोना में ख़रीद लिया।

स्वीडन के सात बड़े बैंकिंग समूहों में से छह ने राज्य की मदद माँगी या स्वीकार की। Handelsbanken ने नहीं, जो 1970 के दशक के आरंभ में अपने ही मृत्यु-सदृश अनुभव से गुज़र चुका था और तब से रूढ़िवादी ऋण नीति चला रहा था। इस बैंक का बचे रहना स्वीडिश बैंकिंग में यह स्थायी तर्क बन गया कि ऋण-अनुशासन किसी संस्थान का सांस्कृतिक गुण है, नियामकीय उत्पाद नहीं।

एक संख्या की रक्षा

स्वीडन ने 17 मई 1991 को क्रोना को एकपक्षीय रूप से ECU से जोड़ा था — यूरोपीय इरादे की घोषणा, उस देश की ओर से जिसने दो महीने बाद यूरोपीय समुदाय की सदस्यता के लिए आवेदन किया। यह खूँटी कोई संधि-दायित्व नहीं थी और इसकी रक्षा के लिए प्रतिबद्ध कोई साझेदार भी नहीं था, जिससे इसे अपनाना सस्ता और इस पर हमला करना आसान दोनों हो गया।

हमला पूर्व से आया। फ़िनलैंड, जिसका बैंकिंग संकट स्वीडन से एक वर्ष आगे चल रहा था, ने 8 सितंबर 1992 को मार्का को तैरने दिया, और कारोबारियों ने पड़ोसी देश के बारे में स्पष्ट निष्कर्ष निकाल लिया। इसके बाद जो हुआ वह रिक्सबैंक के इतिहास में ब्याज दर निर्णयों का सबसे तेज़ सिलसिला था।

इस स्तर की दरें ऐसी बैंकिंग व्यवस्था को असली नुक़सान पहुँचाती हैं जिसके उधारकर्ता पहले ही विफल हो रहे हों, और यही कारण है कि स्वीडन की रक्षा उस तरह आत्मघाती थी जैसी उसी समय चल रही बैंक ऑफ़ इंग्लैंड की लड़ाई नहीं थी। सितंबर 1992 में एक ब्रिटिश बैंक के सामने एक महँगा सप्ताह था। एक स्वीडिश बैंक के सामने वही महँगा सप्ताह था, पर उस ऋण-बही के ऊपर जिसका पाँचवाँ हिस्सा पहले ही ख़राब हो चुका था। क्रोना जितने घंटे टिका, उतने ही घंटों में उसे टिकाए रखने की क़ीमत बढ़ती गई।

इस बार राजनीति बाज़ार से तेज़ चली। कार्ल बिल्ट (Carl Bildt) की मध्य-दक्षिणपंथी सरकार और इंगवार कार्लसन (Ingvar Carlsson) के नेतृत्व वाले सोशल डेमोक्रेट विपक्ष ने 20 और 30 सितंबर को ख़र्च-कटौती के दो आपात पैकेजों पर सहमति बनाई, और यह बातचीत दलगत सीमाओं के आर-पार कुछ ही दिनों में पूरी हुई। वित्त मंत्री आने विब्ले (Anne Wibble) — जो पहले ही कह चुकी थीं कि हर स्वीडनवासी के पास en årslön på banken, यानी बैंक में एक वर्ष का वेतन होना चाहिए — ने उन कटौतियों पर हस्ताक्षर किए जिनके विरुद्ध उनकी अपनी पार्टी ने चुनाव लड़ा था। दर पाँच दिनों में 500 से घटकर 50 पर आ गई।

वह गारंटी

24 सितंबर 1992 को, मुद्रा की रक्षा के ठीक बीच में, सरकार ने किसी भी ब्याज दर से अधिक परिणामकारी बात घोषित की: राज्य यह गारंटी देगा कि बैंक और कुछ अन्य ऋण संस्थान अपने दायित्व समय पर पूरे कर सकें। यह गारंटी राशि और अवधि दोनों में असीमित थी और शेयरधारकों को छोड़कर हर लेनदार को शामिल करती थी। संसद ने 18 दिसंबर को इसे लगभग सर्वसम्मति से क़ानून बनाया, और स्टेफ़ान इंग्वेस (Stefan Ingves) के अधीन एक बैंक सहायता प्राधिकरण ने मई 1993 से इसका संचालन शुरू किया।

आगे की कार्रवाई चार सिद्धांतों से चली, और यही कारण है कि स्वीडन का यह प्रसंग आज भी पढ़ाया जाता है। हानियाँ पूरी तरह प्रकट की जाएँ और तुरंत बट्टे खाते डाली जाएँ, और अधिकारी बैंकों के आकलन स्वीकार करने के बजाय अपना स्वतंत्र मूल्यांकन कराएँ। सहायता संस्थानों को जाए, मालिकों को नहीं: जिस बैंक ने सार्वजनिक पूँजी ली उसे उसी अनुपात में इक्विटी छोड़नी पड़ी, और इसीलिए Nordbanken के अल्पांश शेयरधारक पहले ख़रीदे गए। ख़राब संपत्तियाँ अच्छी संपत्तियों से अलग की गईं: Securum ने Nordbanken के लगभग 67 अरब क्रोना के संपत्ति-ऋण लिए और Retriva ने Gota के लिए वही किया। और यह पूरा काम मंत्रालय से दूरी रखने वाली एक एजेंसी ने चलाया, जिसका अधिदेश बेचना था।

इंग्वेस और लिंड ने तीन वर्ष बाद रिक्सबैंक की अपनी तिमाही पत्रिका में लिखा कि उद्देश्य यह था कि "बैंक व्यवहार्य है या नहीं" और "उसकी संपत्तियों का मूल्य कितना है" — इन दोनों प्रश्नों को अलग किया जाए, ताकि किसी एक का उत्तर दूसरे को टालने के लिए इस्तेमाल न हो सके (Ingves and Lind, 1996)। जो बैंक सॉल्वेंट माना गया उसे तरलता मिली। जो दिवालिया माना गया उसे समेट दिया गया। कुछ भी अस्पष्ट नहीं रहने दिया गया, क्योंकि लेनदार अस्पष्टता से ही भागता है।

हाथ छोड़ना

रक्षा 19 नवंबर 1992 को समाप्त हुई। रिक्सबैंक ने उस दोपहर 2.28 बजे स्थिर दर छोड़ दी, और क्रोना तुरंत गिरा, अगले महीनों में व्यापार-भारित आधार पर लगभग 20 प्रतिशत गँवाकर। डेनिस ने अगले दिन सीमांत उधारी दर घटाकर 12.5 प्रतिशत कर दी।

विफलता उस पूरे दौर की सबसे उपयोगी नीति साबित हुई। स्वीडिश निर्यातकों की लागत क्रोना में थी और आमदनी नहीं — उन्हें वह अवमूल्यन मिल गया जिसे माँगने का साहस उन्होंने नहीं किया था; चालू खाता दो वर्षों के भीतर घाटे से अधिशेष में बदल गया। 15 जनवरी 1993 को रिक्सबैंक ने विनिमय दर के लंगर की जगह दूसरा लंगर रखा और 1995 से लागू होने वाला 2 प्रतिशत का मुद्रास्फीति लक्ष्य घोषित किया — उस ढाँचे को अपनाने वाले आरंभिक उदाहरणों में से एक, जो तब से स्वीडिश मौद्रिक नीति को संचालित करता आया है। जिस देश ने एक दशक क्रोना की संख्या बचाने में लगाया, उसने अगले तीन दशक उपभोक्ता मूल्य सूचकांक की संख्या बचाने में लगाए, और वह कहीं आसान निकला।

दो महीने पहले यूनाइटेड किंगडम के विनिमय दर तंत्र से बाहर निकलने के साथ तुलना शिक्षाप्रद है, और दोनों प्रसंग प्रायः एक ही कथा के रूप में कहे जाते हैं: देखिए 1992 में पाउंड पर सट्टेबाज़ी का हमला। ब्रिटेन का संकट एक मुद्रा संकट था जिसके नीचे कोई बैंकिंग संकट नहीं था। स्वीडन का संकट एक बैंकिंग संकट था जो बाहर से मुद्रा संकट पहने हुए था।

बिल

बैंक बचाव पर राज्य का सकल व्यय लगभग 65 अरब क्रोना तक पहुँचा, यानी 1993 के जीडीपी का लगभग 4 प्रतिशत। वह आँकड़ा तब से घटता ही रहा है, क्योंकि राज्य को पैसा वापस मिला। Securum ने उबरते बाज़ार में संपत्ति बेचकर 1997 में, अपनी नियोजित आयु से वर्षों पहले, स्वयं को समेट लिया। Nordbanken 1997 में फ़िनलैंड की Merita के साथ मिलकर Nordea बना; स्वीडन ने अपने अंतिम शेयर 2013 में बेचे। राज्य की इक्विटी होल्डिंग का मूल्यांकन कैसे किया जाए, इस पर निर्भर करते हुए बैंक सहायता की शुद्ध राजकोषीय लागत जीडीपी के लगभग 2 प्रतिशत से लेकर लगभग शून्य तक आँकी जाती है (Jonung, 2009)।

असली बिल कहीं और था। उत्पादन 1991 से 1993 तक लगातार तीन वर्ष गिरा और कुल मिलाकर लगभग 5 प्रतिशत घटा। खुली बेरोज़गारी 1990 के 2 प्रतिशत से कम से बढ़कर 1993 में 8 प्रतिशत से ऊपर पहुँची, और श्रम-बाज़ार कार्यक्रमों में लगे लोगों को जोड़ें तो लगभग 13 प्रतिशत — ऐसे देश में जहाँ 1930 के दशक से पूर्ण रोज़गार एक नीतिगत प्रतिबद्धता रही थी। सामान्य सरकारी घाटा 1993 में जीडीपी के लगभग 11 प्रतिशत तक गया, और सकल सार्वजनिक ऋण अर्थव्यवस्था के अनुपात में लगभग दोगुना हो गया। लेवन और वालेंसिया का प्रणालीगत-संकट डेटाबेस दर्ज करता है कि स्वीडन की उत्पादन-हानि राजकोषीय हानि से कहीं बड़ी थी — यह सामान्य प्रतिरूप है, और वही है जिसे तब सबसे आसानी से भुला दिया जाता है जब सुर्ख़ियों में राजकोषीय संख्या होती है (Laeven and Valencia, 2013)।

1994 में वित्त मंत्रालय सँभालने और इस समेकन को विरासत में पाने वाले यरान पेशोन (Göran Persson) ने उस दशक को एक वाक्य में समेटा, जो आगे चलकर उनके अपने विवरण का शीर्षक बना: Den som är satt i skuld är icke fri — जो कर्ज़ में बँधा है वह स्वतंत्र नहीं है। इसके बाद का बजट समेकन कटौतियों और करवृद्धि मिलाकर जीडीपी के लगभग 8 प्रतिशत तक पहुँचा, और उसने अधिशेष लक्ष्य तथा व्यय-सीमा का वह ढाँचा दिया जो उसके बाद की हर सरकार से अधिक टिकाऊ निकला।

स्वीडन किस बात के लिए याद रखा गया

राइनहार्ट और रोगॉफ़ ने स्वीडन को विकसित अर्थव्यवस्थाओं के युद्धोत्तर "बिग फ़ाइव" संकटों में स्पेन, नॉर्वे, फ़िनलैंड और जापान के साथ रखा, इस आधार पर कि पाँचों ने गहरी और टिकाऊ उत्पादन-हानि पैदा की, न कि वह तीव्र पलटाव जिसका वादा पाठ्यपुस्तकीय मंदियाँ करती हैं (Reinhart and Rogoff, 2009)। पाँच में से चार 1990 के आसपास के कुछ वर्षों में सिमटे थे, और यह संयोग नहीं था: स्कैंडिनेवियाई विनियमन-मुक्ति, जापान का संपत्ति और शेयर बुलबुला, तथा अमेरिकी बचत एवं ऋण संस्थाओं का पतन — सभी एक ही क्रम पर चले: उधारी का उदारीकरण, संपार्श्विक की क़ीमतों में फुलाव, और वह सख़्ती जो संपार्श्विक के मुड़ जाने के बाद पहुँची।

व्यापक गारंटी दिए जाने के चार वर्ष बाद, जुलाई 1996 में बिना किसी घटना के हटा ली गई। सोलह वर्ष बाद, जब अमेरिकी और ब्रिटिश अधिकारी अपने बैंकों के बारे में तय कर रहे थे, स्वीडन की फ़ाइल अलमारी से उतारी गई: बो लुंडग्रेन (Bo Lundgren), वह मंत्री जिन्होंने 1992 का बचाव सँभाला था और जो तब राष्ट्रीय ऋण कार्यालय चला रहे थे, 2008 की शरद आगंतुकों को यह समझाते हुए बिताई कि सरकार अपने पैसे के बदले इक्विटी कैसे लेती है। उन्होंने जो बताया उसका कुछ हिस्सा अपनाया गया और कुछ नहीं, और जो नहीं अपनाया गया वही मोटे तौर पर वह हिस्सा है जिसने बाद में सबसे अधिक राजनीतिक क्षति पहुँचाई, जैसा 2008 का संकट आगे बढ़ने पर दिखा।

स्टेफ़ान इंग्वेस, जो 1993 में एक छोटे दफ़्तर से बैंक सहायता प्राधिकरण चला रहे थे, 2006 में रिक्सबैंक के गवर्नर बने और 2008 के बाद की पूँजी नियमावली लिखे जाने के दौरान बेसल समिति के अध्यक्ष रहे। जिस संस्था का नेतृत्व उन्होंने आगे चलकर किया, वह 1668 में एक निजी बैंक के मलबे पर बनी थी जिसने उससे अधिक नोट जारी किए थे जितने वह भुना सकता था — देखिए स्टॉकहोम्स बांको का पतन — और इससे रिक्सबैंक इस विशेष समस्या पर धरती के किसी भी केंद्रीय बैंक से अधिक अनुभव का दावा कर सकता है।

1992 में स्वीडन ने वास्तव में जो सिद्ध किया वह प्रचलित संस्करण से कहीं संकरा है। उसने यह नहीं दिखाया कि बैंक बचाव सस्ते होते हैं; उत्पादन-हानि इसके विपरीत कहती है। उसने यह दिखाया कि बचाव तब सस्ता पड़ता है जब सरकार चेक लिखने से पहले हानियाँ बट्टे खाते डालती है, और ऐसा करने की राजनीतिक क्षमता वह संसाधन है जो किसी देश के पास सितंबर में या तो होता है या नहीं होता। बिल्ट और कार्लसन, जिनमें और किसी बात पर सहमति नहीं थी, ने पाया कि उनके पास वह है।