Pencabutan Corn Laws: Britania Berbalik ke Perdagangan Bebas, 1846

Pada pertengahan Oktober 1845 Sir Robert Peel mulai membaca laporan-laporan dari Irlandia mengenai suatu penyakit yang tidak dapat dikenali siapa pun. Tanaman kentang menghitam di ladang, mula-mula di wilayah timur, kemudian di mana-mana, dan tuber yang tampak sehat ketika diangkat berubah menjadi bubur kelabu di dalam lubang penyimpanan dalam beberapa pekan. Peel telah menjadi Perdana Menteri selama empat tahun, memimpin sebuah Partai Konservatif yang sebagian besar keberadaannya bertumpu pada pembelaan harga gandum Britania. Sebelum bulan itu berakhir, ia telah mengedarkan memorandum kepada kabinetnya yang mengusulkan agar pertahanan itu dibongkar.

Prosesnya memakan waktu delapan bulan, menghabisi pemerintahannya, memecah partainya selama satu generasi, dan menghasilkan undang-undang perniagaan paling berpengaruh pada abad kesembilan belas. Yang menyusul bukanlah kehancuran pertanian Britania seperti diramalkan para tuan tanah, dan bukan pula roti murah seketika seperti dijanjikan kaum pembaru. Sesuatu yang lebih ganjil terjadi: selama dua puluh lima tahun hampir tidak ada yang berubah, dan sesudah itu segalanya berubah.

Delapan Puluh Shilling per Quarter

Corn Laws sudah tua, tetapi versi yang diwarisi Peel adalah produk perdamaian. Pada 23 Maret 1815, ketika Napoleon telah kembali dari Elba dan harga gandum Britania sudah merosot dari puncak masa perangnya, Parlemen meloloskan Importation Act. Aturannya begitu lugas sampai terasa kasar: gandum asing sama sekali tidak boleh masuk pelabuhan Britania sebelum harga domestik mencapai delapan puluh shilling per quarter. Di bawah ambang itu, pasar tertutup. Para pemilik tanah yang berutang, melakukan pemagaran, dan membangun saluran drainase dengan bersandar pada harga masa perang, kini diberi lantai statutori di bawah sewa tanah mereka.

Kerusuhan meletus di London ketika rancangan itu masih di komite, dan tentara ditempatkan di rumah-rumah anggota parlemen yang berpidato mendukungnya. Reaksi itu mengajarkan sesuatu kepada Parlemen tentang politik roti, dan larangan delapan puluh shilling pun dilunakkan secara bertahap. Revisi William Huskisson pada 1820-an berujung pada 1828 menjadi skala luncur di bawah pemerintahan Wellington, yang menggantikan larangan datar dengan bea yang menurun seiring naiknya harga. Peel sendiri memotong skala itu lagi dalam Anggaran 1842, menurunkan bea maksimum dan memangkas lebih dari tujuh ratus pos tarif lain, lalu menutup kehilangan penerimaan dengan menghidupkan kembali pajak penghasilan sebesar tujuh pence per pound — pungutan masa damai yang seharusnya berakhir dalam tiga tahun dan sampai kini belum pernah berakhir.

Setiap pembaruan itu adalah konsesi yang sekaligus menyerahkan argumennya sendiri. Skala luncur mengakui bahwa yang sedang dikelola adalah harga. Begitu proteksi menjadi tombol dan bukan lagi dinding, satu-satunya pertanyaan yang tersisa adalah di mana ia disetel, dan jawaban atas pertanyaan itu bersifat politis, bukan prinsipil.

Mesin Manchester

Penentangan terhadap Corn Laws sudah ada sejak 1815, sebagian besar berupa pamflet. Ia menjadi kekuatan politik di Manchester. Sebuah Anti-Corn Law Association lokal terbentuk pada 1838; Maret berikutnya, para delegasi dari berbagai distrik manufaktur mengubahnya menjadi Anti-Corn Law League berskala nasional, dengan organisasi yang hampir tak berpreseden dalam kehidupan publik Britania.

Richard Cobden, pengusaha pencelupan kain kaliko dari Manchester, dan John Bright, pemilik pabrik pemintalan di Rochdale dan seorang Quaker, menyampaikan argumen Liga dalam nada yang sama moralnya dengan ekonominya. Roti yang dipajaki demi keuntungan tuan tanah adalah pencurian dari upah pekerja; dan gandum yang ditahan di luar juga berarti kain Britania yang ditahan di luar, sebab bangsa yang tidak dapat menjual gandum ke Britania juga tidak dapat membeli tekstil Lancashire. Logika keduanya memadukan kepentingan diri dan hati nurani begitu rapat sehingga orang-orang sezaman tak pernah benar-benar dapat memisahkannya, dan para sejarawan pun tidak.

Yang membuat Liga tangguh bersifat administratif, bukan retoris. Liga memanfaatkan pos satu penny yang diperkenalkan pada 1840 untuk menyebarkan traktat dalam jumlah jutaan. Liga mempekerjakan penceramah bergaji, menerbitkan surat kabar mingguan, dan — yang paling ampuh — menggarap daftar pemilih secara sistematis, membeli tanah bebas bernilai empat puluh shilling untuk menciptakan pemilih county yang memenuhi syarat serta menggugat pendaftaran kaum proteksionis satu demi satu. Cobden masuk Parlemen mewakili Stockport pada 1841 dan Bright mewakili Durham pada 1843, sehingga tekanan diberikan dari dalam dan luar ruang sidang sekaligus. Analisis Cheryl Schonhardt-Bailey atas daftar pemungutan suara dan data daerah pemilihan menempatkan capaian sejati Liga pada pergeseran cara anggota parlemen yang sedang menjabat memahami kepentingan mereka, bukan pada pertobatan opini publik (Schonhardt-Bailey, 2006).

Peralihan sikap Peel sendiri telah diperdebatkan sejak itu, karena sulit memisahkan keyakinan dari perhitungan pada seseorang yang menyembunyikan keduanya dengan baik. Pembacaan Douglas Irwin atas episode ini memberi bobot pada pemahaman Peel tentang siapa sesungguhnya menanggung bea itu: ia telah sampai pada keyakinan bahwa proteksi menaikkan sewa tanah tanpa menjamin pasokan, dan bahwa biaya politik untuk mempertahankannya akhirnya akan melampaui manfaat bagi kelas yang dilindunginya (Irwin, 1989). Norman Gash, menelusuri berkas-berkas Peel, menemukan seorang lelaki yang telah memutuskan bahwa kebijakan itu tak dapat dipertahankan jauh sebelum wabah datang, dan yang sedang menunggu kesempatan (Gash, 1972).

Phytophthora infestans menyediakan kesempatan itu.

Kabinet Pecah

Peel mengajukan usulannya ke kabinet pada 1 November 1845 dan mendapati dirinya berada dalam minoritas di antara koleganya sendiri. Sepanjang November hingga memasuki Desember ia terus mendesak, dengan Sir James Graham dan segelintir orang di belakangnya, sementara sebagian besar kabinet — Lord Stanley yang paling tak tergoyahkan — menolak. Pada 5 Desember ia mengundurkan diri.

Alternatifnya tidak pernah terwujud. Lord John Russell, pemimpin Whig, diminta membentuk pemerintahan, menerimanya, menghabiskan dua pekan tanpa berhasil menyusun kabinet, lalu mengembalikan mandat itu. Peel kembali menjabat pada 20 Desember 1845 dengan wewenang yang justru membesar secara ganjil: kini hanya dialah orang yang dapat memerintah, dan semua orang mengetahuinya.

Ia mengajukan rancangan pencabutan pada 27 Januari 1846. Rancangan itu tidak menghapus bea sekali tebas. Ia memotong skala secara tajam begitu memperoleh persetujuan kerajaan, mempertahankan tarif peralihan yang lebih rendah selama dua setengah tahun, dan mengatur agar seluruh struktur berakhir pada 1 Februari 1849, menyisakan bea pendaftaran nominal satu shilling per quarter — yang kemudian dihapus sendiri oleh Robert Lowe pada 1869. Proteksi akan ditarik menurut jadwal yang diumumkan, suatu langkah yang cerdik secara politis namun hampir tak relevan secara ekonomi, sebab keberadaan jadwal itu sudah memberi tahu setiap pedagang gandum di Eropa akan seperti apa permintaan Britania pada 1850.

Pemungutan Suara 15 Mei

Debat berlangsung berbulan-bulan dan berubah menjadi penghancuran sebuah partai. Benjamin Disraeli, anggota kursi belakang tanpa jabatan namun penuh dendam, menjadikan dirinya suara kaum yang merasa dikhianati dengan mengadili Peel atas kejahatan memerintah berdasarkan prinsip lawan-lawannya — ia, dalam ungkapan Disraeli dari serangan sebelumnya, telah memergoki kaum Whig sedang mandi lalu berlalu membawa pakaian mereka. Ucapan itu lucu, akurat, dan mematikan.

Pembacaan ketiga lolos di Commons pada 15 Mei 1846 dengan 327 lawan 229 suara. Lihat dari mana suara itu datang dan skala keretakannya menjadi jelas: Peel meloloskan rancangannya sendiri dengan dukungan Whig, Radikal dan Irlandia, sementara sekitar dua pertiga anggota Konservatifnya sendiri menentangnya. House of Lords, tempat kepentingan tanah bukanlah sebuah faksi melainkan konstitusi itu sendiri, diperkirakan akan mematikan rancangan itu. Sebaliknya Wellington-lah yang menertibkan mereka, dengan alasan bahwa Majelis Tinggi tidak dapat dengan aman menghancurkan suatu langkah yang telah diloloskan Commons dan telah dijadikan taruhan oleh para menteri Mahkota. Penilaian pribadinya atas seluruh perkara itu kurang luhur, dan komentarnya bahwa kentang busuklah yang melakukan semuanya — itulah yang membuat Peel ketakutan — bertahan lebih lama daripada kebanyakan pidato.

Persetujuan kerajaan turun pada 26 Juni 1846. Malam itu juga pemerintahan Peel dikalahkan pada sebuah rancangan undang-undang pemaksaan Irlandia, dijatuhkan oleh anggota Konservatif proteksionis yang memilih bersama oposisi untuk menghukumnya. Ia mengundurkan diri pada 29 Juni, dan dalam pidato yang menutup kariernya ia menyerahkan penghargaannya kepada orang lain:

"Nama yang seharusnya dikaitkan dengan keberhasilan langkah-langkah ini adalah nama seorang lelaki yang, saya yakin, bertindak dari dorongan yang murni dan tanpa kepentingan diri, yang telah memperjuangkan tujuan itu dengan energi tak kenal lelah, dan melalui seruan kepada akal yang diungkapkan dengan kefasihan yang justru lebih patut dikagumi karena tidak dibuat-buat dan tidak berhias — nama Richard Cobden."

Ia juga menulis batu nisannya sendiri, dan ia menyadarinya: "Mungkin saja saya akan meninggalkan sebuah nama yang kadang diingat dengan ungkapan baik hati di tempat tinggal mereka yang nasibnya adalah bekerja keras dan mencari nafkah harian dengan peluh di dahi, ketika mereka memulihkan tenaga yang telah terkuras dengan pangan yang berlimpah dan tak dipajaki, yang lebih manis justru karena ia tidak lagi diragi oleh rasa ketidakadilan."

Peel tidak pernah lagi menjabat. Partainya, setelah menyingkirkan administrator paling cakap yang dimilikinya, tidak memperoleh mayoritas parlemen lagi sampai 1874.

Dua Puluh Lima Tahun Tanpa Apa-apa

Inilah fakta yang tidak nyaman tentang liberalisasi paling terkenal dalam sejarah Britania. Gandum tidak menjadi jauh lebih murah.

Bacalah seri itu dan ceritanya adalah cuaca, bukan perundang-undangan. Harga melonjak ke sekitar tujuh puluh shilling pada 1847, tahun kelaparan terburuk, ketika pencabutan sudah menjadi hukum. Harga jatuh ke titik terendah mendekati tiga puluh delapan shilling pada 1851, lalu memanjat kembali di atas tujuh puluh selama Perang Krimea ketika pasokan Rusia dan Danube terputus. Sepanjang 1860-an gandum berayun di kisaran empat puluhan, lima puluhan dan enam puluhan shilling, menyentuh enam puluh empat shilling sekali lagi pada 1867. Seorang pengamat pada 1870 yang membandingkan dekade sesudah pencabutan dengan dekade sebelumnya akan kesulitan mengenali intervensi itu.

Perkiraan Jeffrey Williamson tentang apa yang sesungguhnya dilakukan Corn Laws pada 1840-an membantu menjelaskan sebabnya. Skala luncur sudah dipotong begitu jauh, dan permintaan Britania sudah tumbuh jauh lebih cepat daripada surplus ekspor Baltik dan Laut Hitam, sehingga bea yang benar-benar mengikat pada awal 1840-an tergolong kecil — pencabutan menghapus pembatas yang sudah tidak banyak membatasi (Williamson, 1990). Eropa kontinental pada 1850 sederhananya tidak mampu memuat gandum dalam jumlah yang cukup ke atas kapal untuk menggerakkan harga Britania. Tidak ada gandum berlebih di dunia ini.

Yang mengubah keadaan itu bukan sebuah undang-undang, melainkan revolusi logistik di benua lain. Kevin O'Rourke dan Jeffrey Williamson menempatkan invasi gandum yang sesungguhnya pada 1870-an, didorong oleh panjang jalur kereta Amerika, kapal uap berlambung baja, dan tarif angkut laut yang jatuh sehingga meruntuhkan selisih harga Liverpool–Chicago (O'Rourke and Williamson, 1999). Gandum prairi membutuhkan perangkat kelembagaan sebanyak ia membutuhkan badan jalan: bushel yang telah dipilah mutunya, disimpan di gudang dan dapat dikontrakkan, yang dirakit Chicago Board of Trade antara 1848 dan 1865, itulah yang memungkinkan pengusaha penggilingan di Liverpool membeli muatan yang belum pernah dilihatnya. Ketika perangkat itu matang, harga gandum Britania jatuh ke tingkat yang tak terbayangkan pada 1846 — ke kisaran dua puluhan dan tiga puluhan awal shilling pada 1890-an — dan pertanian ladang Inggris memasuki depresi yang tak pernah sepenuhnya ia tinggalkan.

Jadi pencabutan itu sangat berarti, tetapi dengan jeda seperempat abad, dan pengaruhnya adalah membiarkan pintu Britania terbuka justru pada saat dunia belajar menanam dan mengapalkan surplus gandum dalam skala besar. Itu sama banyak keberuntungan seperti halnya kejelian.

Apa yang Tidak Dilakukan Pencabutan

Pencabutan tidak menyelamatkan Irlandia. Ia dibenarkan atas dasar kelaparan dan hampir tidak relevan bagi kelaparan itu, sebab kendala di Irlandia bukanlah harga gandum impor melainkan tiadanya uang sama sekali pada orang-orang yang membutuhkannya. Antara 1845 dan 1852 kira-kira sejuta orang meninggal dan sejuta lagi beremigrasi, sementara gandum dan ternak terus meninggalkan pelabuhan-pelabuhan Irlandia. Pemerintahan Peel membeli jagung Indian dan mengatur pekerjaan umum, dan kebijakan bantuan pemerintahan Whig yang menyusul bahkan lebih sempit.

Pencabutan juga tidak mengakhiri proteksi sebagai persoalan politik Britania. Yang ia lakukan adalah mengubah pihak mana yang harus berargumen. Proyek Cobden berikutnya bersifat timbal balik: perjanjian dagang yang ia rundingkan dengan Michel Chevalier dan ditandatangani pada 23 Januari 1860 memotong bea Prancis bersama bea anggur dan brendi Britania, serta memicu rangkaian perjanjian negara paling disukai di seluruh Eropa. Perdagangan bebas menjadi asumsi alih-alih proposisi, dan tetap menjadi asumsi selama delapan puluh enam tahun — melewati tekanan 1880-an, melewati kampanye reformasi tarif yang kembali memecah Konservatif pada 1903, bahkan melewati disiplin deflasioner kembalinya Churchill ke standar emas pada paritas praperang tahun 1925. Semua itu berakhir pada 1932, ketika Import Duties Act mengenakan tarif umum atas impor Britania dalam gelombang pembalasan yang sama yang menghasilkan tarif Smoot–Hawley di Amerika Serikat.

Dekade 1840-an tidak terasa seperti dekade kemenangan liberal selagi ia berlangsung. Modal sedang mengalir ke demam kereta api yang memuncak pada 1845 dan pecah setahun kemudian, Bank Charter Act 1844 segera akan ditangguhkan dalam krisis perniagaan Oktober 1847, dan kegagalan panen yang sama yang memasok argumen pencabutan bagi Peel sedang menyedot emas untuk membayar pangan impor. Pencabutan, keruntuhan kereta api dan kepanikan 1847 adalah satu episode yang saling membelit, dan orang-orang sezaman mengalaminya persis demikian.

Constitution Hill

Peel menghabiskan empat tahun di kursi belakang, mendukung kaum Whig yang ia sendiri persenjatai. Pada 29 Juni 1850 — tepat empat tahun setelah pengunduran dirinya — kudanya melemparkannya di Constitution Hill dan ia meninggal pada 2 Juli. Cobden hidup sampai 1865, Bright sampai 1889, cukup lama untuk menyaksikan doktrin itu menjadi ortodoksi dan untuk tidak menyukai banyak hal yang dilakukan atas namanya.

Gazette masih mencetak harga rata-rata gandum Britania setiap pekan selama beberapa dekade setelah tidak ada lagi bea yang perlu dipicunya, sederet angka yang tertinggal dari sebuah mesin yang telah dimatikan. Seorang petani di Norfolk pada 1895, menatap tiga puluh shilling per quarter, sesungguhnya sedang membaca harga Kansas.