Smoot-Hawley 1930: Tarif yang Menutup Pasar Dunia

Sebuah Petisi di Koran Pagi

Pada 5 Mei 1930 New York Times memuat pernyataan yang ditandatangani 1.028 ekonom Amerika, meminta Presiden Herbert Hoover memveto rancangan undang-undang tarif yang saat itu tengah dibahas panitia gabungan. Para penanda tangan berasal dari 179 perguruan tinggi dan lembaga penelitian, di antaranya Irving Fisher dari Yale, Frank Taussig dari Harvard, dan Paul Douglas dari Chicago, yang menggerakkan upaya itu bersama Clair Wilcox dari Swarthmore. Pernyataan tersebut hanya beberapa ratus kata, tetapi argumennya rapat. Bea yang lebih tinggi akan menaikkan harga yang dibayar warga Amerika, tidak akan menolong petani yang persoalannya adalah kelebihan produksi dan bukan persaingan asing, akan melukai industri ekspor yang mempekerjakan jauh lebih banyak orang daripada industri yang dilindungi, dan akan mengundang pembalasan pada saat Eropa berutang dolar kepada Amerika lebih besar daripada yang sanggup ia hasilkan.

"Kami yakin bahwa kenaikan bea yang bersifat membatasi adalah sebuah kekeliruan," demikian bunyi petisi itu. "Secara umum bea tersebut akan bekerja menaikkan harga yang harus dibayar konsumen dalam negeri. Dengan menaikkan harga, bea itu akan mendorong perusahaan berbiaya tinggi untuk ikut berproduksi, sehingga memaksa konsumen mensubsidi pemborosan dan ketidakefisienan dalam industri."

Enam pekan kemudian, pada 17 Juni 1930, Hoover tetap menandatanganinya. Thomas W. Lamont, mitra senior di J.P. Morgan & Co., meninggalkan catatannya sendiri tentang upaya melobi: "Saya nyaris berlutut memohon Herbert Hoover memveto tarif Hawley-Smoot yang tolol itu. Undang-undang itu mempertajam nasionalisme di seluruh dunia." Dalam tiga tahun ekspor Amerika turun lebih dari dua pertiga, belasan mitra dagang meninggikan tembok mereka sendiri, dan Inggris meninggalkan delapan puluh tahun perdagangan bebas.

Rancangan Undang-Undang Pertanian yang Lepas dari Kandangnya

Apa yang kemudian menjadi Tariff Act of 1930 berangkat dari sebuah janji yang sempit. Pertanian tak pernah pulih dari anjloknya harga komoditas setelah Perang Dunia Pertama, ketika ladang-ladang Eropa kembali berproduksi dan gandum serta kapas Amerika kehilangan premi masa perangnya. Dalam kampanye 1928 Hoover berjanji memberi petani keringanan terbatas melalui bea yang lebih tinggi atas impor pertanian, dan ia memanggil Kongres bersidang istimewa pada 15 April 1929 untuk mewujudkannya.

Kongres menyerahkan sesuatu yang lain. Begitu Komite Ways and Means di bawah Willis C. Hawley dari Oregon membuka daftar tarif, setiap industri yang punya pelobi datang meminta perlakuan yang sama seperti yang dijanjikan kepada petani. Risalah dengar pendapat memenuhi sekitar 20.000 halaman. Produsen bahan kimia, semen, peralatan potong, arloji, dan kain wol menjelaskan mengapa justru persaingan asing di bidang mereka merupakan pengecualian yang membenarkan kenaikan. Sisanya diselesaikan oleh tukar-menukar suara: anggota yang memilih mendukung pos semen dari daerah lain berharap suara balasan untuk pos keramik di daerahnya sendiri. Ketika DPR meloloskan rancangan itu pada 28 Mei 1929 dengan 264 suara berbanding 147, cakupannya sudah menyentuh lebih dari 20.000 pos kena bea dan ketentuan pertanian telah menjadi bagian kecil dari revisi umum ke atas.

Reed Smoot dari Utah, ketua Komite Keuangan Senat sekaligus seorang rasul Mormon yang telah duduk di kamar itu sejak 1903, melanjutkan pekerjaan tersebut. Pertarungan di Senat berlangsung sepuluh bulan. Koalisi Demokrat dan Republikan progresif memangkas sejumlah tarif pada musim gugur 1929 dan memulihkan sebagiannya pada musim semi berikutnya, dan rancangan itu akhirnya lolos pada 24 Maret 1930 dengan 53 berbanding 31. Panitia gabungan menghabiskan tiga bulan lagi, dan Senat menerima laporannya pada 13 Juni 1930 dengan 44 suara berbanding 42 — selisih dua suara bagi sebuah undang-undang yang akan membawa kedua nama itu ke dalam perdebatan sepanjang satu abad.

Penilaian pribadi Hoover atas daftar tarif itu buruk, dan pembelaan publiknya hampir seluruhnya bertumpu pada satu ketentuan. Pasal 336 memberi United States Tariff Commission wewenang, dengan proklamasi presiden, untuk menaikkan atau menurunkan tarif individual hingga 50 persen guna menyetarakan biaya produksi di dalam dan luar negeri. Ia berpendapat mekanisme lentur itu akan mengeluarkan penetapan tarif dari tangan komite yang gemar tukar-menukar suara. Dalam praktiknya komisi memakai wewenang tersebut secara jarang dan berat sebelah, dan daftar tarif menurut undang-undang tetap berdiri.

Perangkap di Dalam Daftar Tarif

Satu detail penyusunan naskah ternyata lebih menentukan daripada tarif mana pun secara sendiri-sendiri. Kira-kira dua pertiga bea dalam undang-undang 1930 bersifat spesifik, bukan ad valorem — sekian sen per pon, per lusin, per yard persegi, bukan persentase dari nilai faktur. Dalam harga yang stabil pembedaan itu hanya soal teknis. Dalam deflasi tidak.

Harga grosir Amerika turun sekitar 32 persen antara 1929 dan 1932. Bea sepuluh sen per pon atas komoditas seharga lima puluh sen berarti pungutan 20 persen pada 1929; atas komoditas yang sama seharga dua puluh lima sen, bea itu berarti 40 persen, tanpa satu pun pemungutan suara dan tanpa proklamasi. Bea yang dipungut sebagai bagian dari nilai impor kena bea, ukuran yang lazim dipakai, naik dari 40,1 persen pada 1929 menjadi 44,9 persen pada 1930 dan mencapai 59,1 persen pada 1932, angka tertinggi sejak era Perang Saudara.

Douglas Irwin telah mengerjakan hitungan yang memisahkan pengaruh undang-undang dari pengaruh deflasi. Estimasinya menempatkan sumbangan undang-undang itu sendiri pada sekitar enam poin persentase saat mulai berlaku, mengangkat bea rata-rata atas barang kena bea dari 40,1 persen menjadi kira-kira 47 persen; sisa kenaikan hingga puncak 1932 berasal dari jatuhnya harga yang bekerja atas bea tetap per satuan (Irwin, 2011). Kongres telah menulis tarif yang kekerasannya meningkat secara otomatis seiring memburuknya perekonomian, dan pengetatan otomatis itu tiba pada bulan-bulan yang sama dengan kebangkrutan bank dan runtuhnya Creditanstalt di Wina.

Satu catatan pembatas perlu menyertai angka-angka tersebut. Barang kena bea hanya sekitar sepertiga dari impor Amerika; daftar bebas bea mencakup kopi, karet, timah, sutra, dan sebagian besar bahan mentah yang tidak diproduksi negeri itu. Diukur terhadap seluruh impor, bea rata-rata memuncak di kisaran 19,8 persen pada 1933. Impor itu sendiri kira-kira 4 persen dari output Amerika. Apa pun yang dilakukan Smoot-Hawley terhadap dunia, ia tidak melakukannya lewat aritmetika langsung tagihan impor Amerika.

Jawaban dari Luar

Pembalasan dimulai sebelum tintanya kering. Kanada mengirim dua per lima ekspornya ke Amerika Serikat dan sudah setahun mengikuti perjalanan rancangan itu dengan cemas. Anggaran Perdana Menteri Mackenzie King pada Mei 1930 mengenakan bea imbalan atas enam belas produk yang dipilih agar terasa pedih bagi eksportir Amerika. King tetap kalah pada pemilihan Juli oleh R.B. Bennett, yang berkampanye dengan janji yang lebih blak-blakan. Tentang tarif ia berkata: "Saya akan memakainya untuk meledakkan jalan masuk ke pasar-pasar yang selama ini tertutup bagi kalian." Bennett menaikkan lagi bea Kanada pada September 1930 dan memperluas preferensi bagi barang Inggris.

Pembalikan terbesar datang dari Inggris. Negeri yang berjalan di atas perdagangan terbuka sejak pencabutan Corn Laws pada 1846 itu meloloskan Import Duties Act pada Februari 1932, mengenakan pungutan umum 10 persen, lalu menggelar Konferensi Ekonomi Imperial di Ottawa pada Juli dan Agustus tahun yang sama untuk membangun blok preferensial di dalam Kekaisaran. Joseph M. Jones, yang menulis ketika puing-puingnya masih baru, menelusuri rangkaian itu negara demi negara dan menyimpulkan bahwa undang-undang Amerika memberikan sekaligus alasan dan perlindungan politik bagi langkah-langkah yang sebenarnya diinginkan pemerintah-pemerintah itu namun tak berani mereka ambil (Jones, 1934).

Charles Kindleberger kemudian menggambarkan hasilnya sebagai sebuah spiral. Dengan memetakan gabungan impor bulanan tujuh puluh lima negara sejak Januari 1929 ke arah dalam, diagramnya berputar dari sekitar $3,0 miliar per bulan turun ke kira-kira $1,0 miliar pada Maret 1933, dengan setiap putaran lebih rapat dari sebelumnya (Kindleberger, 1973). Perdagangan Amerika mengikuti spiral itu dari dekat. Ekspor barang turun dari $5,24 miliar pada 1929 menjadi $1,61 miliar pada 1932; impor turun dari $4,40 miliar menjadi $1,32 miliar dalam tiga tahun yang sama.

Seberapa Besar Bagian Tarif

Menyalahkan Smoot-Hawley atas Depresi Besar adalah kebiasaan lama yang kurang cocok dengan bukti. Analisis Barry Eichengreen memperlakukan undang-undang ini sebagai peristiwa ekonomi politik ketimbang peristiwa makroekonomi: efek kontraktifnya secara langsung tergolong sederhana dan bahkan bisa jadi bersifat ekspansif dalam pengertian ekonomi tertutup karena mengalihkan belanja ke produsen dalam negeri, sementara kerusakannya mengalir lewat pembalasan dan lewat tekanan terhadap negara-negara debitur yang berusaha memperoleh dolar (Eichengreen, 1989). Negara-negara itu memikul utang perang dan reparasi yang hanya dapat dilayani dengan pendapatan ekspor, dan Amerika baru saja membuat pendapatan itu lebih sulit diperoleh.

Estimasi kuantitatif berkumpul dalam rentang yang sederhana. Crucini dan Kahn memodelkan perang tarif dalam kerangka keseimbangan umum dan menemukan kehilangan output sekitar 2 persen dari PNB Amerika, kecil dibandingkan penurunan yang mendekati 30 persen, namun juga bukan hal sepele (Crucini and Kahn, 1996). Jakob Madsen, yang bekerja pada volume perdagangan dunia alih-alih output Amerika, mengaitkan sekitar sepertiga kontraksi 1929–1932 dengan hambatan tarif dan nontarif, sedangkan sisanya dijelaskan oleh anjloknya pendapatan dan deflasi (Madsen, 2001).

Klaim terpisah menyangkut pasar saham. Jude Wanniski berpendapat pada 1978 bahwa keruntuhan Oktober 1929 dipicu oleh kabar tentang kemajuan rancangan tarif di Senat, dengan menunjuk pemungutan suara koalisi bulan itu. Sebagian besar sejarawan yang menguji urutan waktunya menilai korelasi itu lemah dan sebab-akibatnya sulit dipercaya, meskipun rancangan tersebut jelas termasuk salah satu kecemasan yang sudah tercermin dalam harga di pasar yang telah tegang oleh utang margin pada pekan-pekan menjelang Black Tuesday. Yang tanpa ragu dilakukan tarif itu adalah menutup satu jalan keluar dari kemerosotan. Perekonomian yang sedang kehilangan permintaan di dalam negeri tidak bisa memulihkan diri lewat ekspor ke pasar-pasar yang justru menutup diri sebagai tanggapan atas undang-undangnya sendiri.

Para pemilih cepat menjatuhkan putusan mereka. Hawley kalah dalam pemilihan pendahuluan Partai Republik Oregon pada Mei 1932 dari James W. Mott. Smoot, setelah tiga puluh tahun di Senat dan sebuah karier yang menjadikannya salah satu orang paling berpengaruh di Washington, dikalahkan pada November 1932 oleh Elbert D. Thomas, seorang ilmuwan politik dari University of Utah, dengan selisih yang mencerminkan kekalahan Hoover sendiri.

Pembalikan Arah oleh Hull

Menteri Luar Negeri Franklin Roosevelt, Cordell Hull dari Tennessee, telah dua dasawarsa berpendapat bahwa hambatan perdagangan dan perang saling berkaitan. Ia menuliskan keyakinannya begini: "Perdagangan tanpa hambatan berpasangan dengan perdamaian; tarif tinggi, hambatan perdagangan, dan persaingan ekonomi yang tidak adil, dengan perang." Instrumennya bersifat prosedural, bukan substantif, dan justru di situlah letak intinya.

Reciprocal Trade Agreements Act, yang ditandatangani pada 12 Juni 1934, tidak mencabut satu pun tarif Smoot-Hawley. Undang-undang itu memindahkan wewenang memangkas tarif — hingga 50 persen, dalam perjanjian bilateral, tanpa pemungutan suara tambahan di Kongres — dari lembaga legislatif ke Presiden. Penetapan tarif keluar dari ruang-ruang komite tempat tukar-menukar suara melahirkan daftar 1930 dan masuk ke cabang eksekutif yang bertanggung jawab kepada konstituen nasional, bukan konstituen satu daerah pemilihan. Antara 1934 dan 1945 Amerika Serikat menyelesaikan perjanjian dengan 29 negara, dan klausul most-favoured-nation tanpa syarat di setiap perjanjian menyebarkan konsesi itu ke luar. Arsitektur tersebut menjadi General Agreement on Tariffs and Trade pada 1947, dan kebiasaan kelembagaan merundingkan perdagangan dalam putaran alih-alih mengundangkannya dalam daftar tarif berlanjut melewati rekonstruksi pascaperang yang dibiayai Marshall Plan hingga ke World Trade Organization setengah abad kemudian.

Undang-undang 1930 tak pernah dicabut. Tarifnya dirundingkan turun sampai tak lagi berarti selama tujuh puluh tahun perjanjian, tetapi undang-undang itu tetap menjadi fondasi hukum kepabeanan Amerika, dan dua ketentuannya masih dipakai setiap hari. Pasal 337, yang memungkinkan International Trade Commission menghadang impor yang melanggar kekayaan intelektual Amerika, menghasilkan puluhan penyelidikan setiap tahun, sedangkan Pasal 338 tertidur sebagai wewenang tetap untuk mengenakan bea hingga 50 persen atas negara yang mendiskriminasi perdagangan Amerika. Setiap perintah pengecualian paten yang dikeluarkan komisi itu tercatat di bawah undang-undang yang dimintakan 1.028 ekonom agar diveto Hoover, dan yang ia tanda tangani karena ia pernah menjanjikan sesuatu yang lebih sempit kepada para petani yang tak pernah menerimanya.