Rencana Marshall: Bagaimana 13 Miliar Dolar Membangun Kembali Eropa Pascaperang 1948–1952

Pidato Dua Belas Menit di Harvard

Sore Kamis 5 Juni 1947 di Cambridge, Massachusetts, terasa hangat dan cerah. Sekitar pukul setengah tiga, di halaman antara Memorial Church dan Perpustakaan Widener, Menteri Luar Negeri George C. Marshall naik ke mimbar wisuda ke-296 Universitas Harvard untuk menerima gelar doktor kehormatan ilmu hukum. Ia membaca naskah ketik yang sebelumnya hanya dilihat oleh kurang dari selusin orang, selama kira-kira dua belas menit. Ia tidak menggunakan catatan tambahan selain selembar kertas di tangannya, dan hadirin — lima belas ribu wisudawan, keluarga, dan staf pengajar yang menyesaki kursi-kursi lipat di Tercentenary Theatre — bertepuk tangan sopan ketika ia kembali duduk, tidak menyadari bahwa Amerika Serikat baru saja menyatakan komitmen pada intervensi ekonomi terbesar yang pernah dilakukan pemerintah mana pun di masa damai terhadap benua lain.

"Sudah logis bahwa Amerika Serikat melakukan apa pun yang mampu dilakukannya untuk membantu pemulihan kesehatan ekonomi yang normal di dunia," kata Marshall kepada hadirin, "yang tanpanya tidak mungkin ada stabilitas politik maupun perdamaian yang terjamin." Paragraf operatif menyusul beberapa kalimat kemudian. "Inisiatif, menurut saya, harus datang dari Eropa. Peran negara ini hendaknya berupa bantuan ramah dalam penyusunan program Eropa serta dukungan terhadap program itu kelak sejauh praktis bagi kami. Program haruslah bersama, disepakati oleh sejumlah, jika bukan seluruh, bangsa Eropa."

Tidak ada angka yang dilampirkan pada tawaran itu. Tidak ada daftar negara. Tidak ada rancangan undang-undang. Apa yang dilakukan Marshall adalah mengubah sebuah memo internal Departemen Luar Negeri — disusun oleh Staf Perencanaan Kebijakan George Kennan dan diperhalus dalam dua minggu pada akhir Mei oleh Wakil Menteri Will Clayton — menjadi komitmen publik dengan membacakannya dari mimbar Harvard. Program Pemulihan Eropa (ERP), sebagaimana namanya dalam undang-undang, berjalan empat tahun tiga bulan. Ia memindahkan 13,3 miliar dolar menyeberangi Atlantik, membangun kembali basis industri enam belas negara, dan menyusun perancah kelembagaan yang menjadi pijakan Uni Eropa hari ini.

Benua Eropa Musim Semi 1947

Untuk memahami mengapa tawaran Marshall begitu cepat diterima, perlu dilihat neraca Eropa pada musim semi itu. Produksi industri Eropa Barat secara keseluruhan pada 1946 berada di sekitar 83 persen dari tingkat 1938, tetapi angka utama tersebut mempercantik kenyataan. Jerman berada di 34 persen, Italia 60, dan Belanda 74. Produksi batu bara di Ruhr pada awal 1947 berjalan pada setengah laju prawar, dan musim dingin yang demikian keras hingga Sungai Thames membeku di Windsor pada bulan Februari menguras cadangan dolar Inggris pada laju yang menggugah memo cemas dari Bank of England (Milward, 1984). Produksi pertanian di seluruh benua 15 persen di bawah 1938, dan panen serealia 1946 merupakan yang terburuk yang tercatat sejak dekade 1880-an.

Di balik krisis kemanusiaan tersebut terselip masalah struktural — kekurangan dolar. Eropa membutuhkan gandum, batu bara, barang modal, dan kapas Amerika. Ia tidak mampu lagi menghasilkan ekspor dalam volume cukup untuk membayar impor tersebut, karena pabrik-pabrik yang dahulu memproduksinya telah rata di Ruhr, Hamburg, Lyon, Milan, dan Rotterdam. Defisit transaksi berjalan agregat ekonomi Eropa Barat terhadap kawasan dolar pada 1947 berjalan sekitar 7,5 miliar dolar tahunan — mendekati seluruh saldo Lend-Lease masa perang. Cadangan mata uang keras yang tersisa setelah perang menyusut dengan laju yang menurut perhitungan Departemen Keuangan sendiri akan habis sepenuhnya menjelang pertengahan 1948.

Kekurangan dolar yang sama itulah yang menjadi kendala operasi sistem moneter internasional sejak IMF dan Bank Dunia mulai berfungsi — sebuah kisah yang kami uraikan dengan lebih lengkap dalam arsitektur tatanan moneter pascaperang Bretton Woods. Lembaga-lembaga Bretton Woods dirancang untuk transisi tertib menuju konvertibilitas mata uang dalam lima tahun setelah perang berakhir. Pada saat Marshall menyampaikan pidato Harvard, jelas bahwa jadwal tersebut telah runtuh. Poundsterling tidak dapat dikonversi. Franc diperdagangkan dengan tiga kurs berbeda di tiga pasar berbeda. Reichsmark telah digantikan oleh rokok di banyak wilayah perkotaan Jerman.

Ekspansi Soviet adalah separuh lainnya dari gambaran. Ketika Marshall mencapai mimbar, Tentara Merah menduduki Polandia, Jerman timur, Cekoslovakia, Hungaria, Rumania, Bulgaria, dan zona Soviet di Austria. Partai Komunis meraih 28,6 persen di Prancis pada November 1946 dan 19 persen di Italia pada Juni tahun yang sama. Kementerian Luar Negeri Inggris memberitahu Washington pada Februari 1947 bahwa London tidak lagi mampu mendanai pihak royalis dalam Perang Saudara Yunani. Doktrin Truman, yang diuraikan dalam pidato kepada Kongres pada 12 Maret 1947, mengikatkan 400 juta dolar untuk Yunani dan Turki tetapi dengan sengaja tidak menyentuh masalah benua yang lebih dalam. Tawaran Marshall adalah — meminjam frasa yang kemudian digunakan George Kennan dalam memoarnya — separuh ekonomi dari strategi yang separuh militernya adalah Doktrin Truman.

Paris, Molotov, dan Enam Belas Negara

Dalam dua minggu setelah pidato Harvard, Menteri Luar Negeri Inggris dan Prancis, Ernest Bevin dan Georges Bidault, menyepakati respons bersama di London. Mereka mengundang Uni Soviet ke konferensi persiapan tiga pihak di Paris pada 27 Juni. Vyacheslav Molotov tiba dengan delegasi delapan puluh sembilan orang — ekonom, ahli statistik, petugas keamanan — dan tinggal selama enam hari. Pada 2 Juli, setelah pertukaran memo di mana Bidault dan Bevin bersikeras bantuan harus dikoordinasikan bersama dan negara penerima harus berbagi informasi tentang sumber daya dan kebutuhan neraca pembayarannya, Molotov menyatakan syarat-syarat itu sebagai pelecehan terhadap kedaulatan dan meninggalkan konferensi.

Kepergian Molotov bersifat menentukan. Dalam satu minggu setelah ia kembali ke Moskow, pemerintah Polandia dan Cekoslovakia — yang keduanya telah menyatakan minat untuk hadir pada konferensi lanjutan — menerima instruksi untuk menolak. Jan Masaryk, Menteri Luar Negeri Cekoslovakia non-komunis, dilaporkan berkata kepada rekan-rekannya di Praha pada 10 Juli bahwa ia "berangkat ke Moskow sebagai menteri luar negeri sebuah negara berdaulat dan kembali sebagai antek Soviet." Tujuh bulan kemudian Masaryk telah tiada; jatuhnya dari jendela Kementerian Luar Negeri pada Februari 1948 secara resmi dinyatakan bunuh diri dan secara luas diyakini sebaliknya. Cominform didirikan pada September 1947. Retakan timur-barat benua telah tertanam.

Konferensi yang dibuka di Paris pada 12 Juli 1947 dihadiri enam belas peserta — Austria, Belgia, Denmark, Prancis, Yunani, Islandia, Irlandia, Italia, Luksemburg, Belanda, Norwegia, Portugal, Swedia, Swiss, Turki, dan Inggris — yang bersidang dalam komite-komite dari Juli hingga September untuk menyusun apa yang menjadi Laporan Komite Kerja Sama Ekonomi Eropa September 1947. Mereka mengajukan permintaan empat tahun sebesar 22,4 miliar dolar, yang dipangkas menjadi 17,0 miliar dolar dalam proses peninjauan Departemen Luar Negeri di bawah William Clayton, dan yang oleh Undang-Undang Kerja Sama Ekonomi 1948 yang ditandatangani Truman pada 3 April 1948 disahkan sebesar 5,3 miliar dolar untuk tahap pertama selama lima belas bulan.

Economic Cooperation Administration

Undang-undang itu mendirikan Economic Cooperation Administration (ECA), sebuah lembaga independen di luar Departemen Luar Negeri yang melaporkan langsung kepada Presiden. Truman menunjuk Paul Hoffman, presiden Studebaker Corporation, untuk memimpinnya. Hoffman mengucapkan sumpah jabatan pada 9 April 1948, enam hari setelah undang-undang ditandatangani, dan menjalankan lembaga itu selama dua setengah tahun berikutnya sebelum menyerahkan kepada William Foster pada akhir 1950. Averell Harriman menjadi perwakilan khusus di Eropa, berkantor di Hôtel de Talleyrand di 2 rue Saint-Florentin, Paris. Di setiap negara penerima, misi ECA bekerja berdampingan dengan pemerintah setempat dan melapor kembali ke Washington — sebuah model yang disalin dalam setiap program bantuan luar negeri Amerika selama empat dasawarsa berikutnya.

Mitra Marshall di Paris adalah OEEC — Organisation for European Economic Co-operation, didirikan pada 16 April 1948 untuk mengkoordinasi sisi Eropa dari program. Sekretaris jenderal pertamanya adalah Robert Marjolin, seorang ekonom Prancis berusia tiga puluh enam tahun yang kelak menjadi wakil presiden pertama Komisi Eropa urusan ekonomi dan keuangan. OEEC menjalankan alokasi tahunan di mana setiap anggota mengajukan kebutuhan dolar dan ketersediaan ekspornya, dan komite pejabat senior — yang sebagian besar masa tiga tahun pertama diketuai Sir Edmund Hall-Patch dari Kementerian Luar Negeri Inggris — merundingkan pemangkasan dan kompromi. OEEC dibentuk ulang menjadi OECD pada 1961 dengan tambahan Amerika Serikat dan Kanada sebagai anggota penuh.

Grafik itu adalah ringkasan paling jelas atas apa yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh tahun-tahun Marshall. Produksi industri telah anjlok ke sekitar separuh tingkat 1938 pada 1945 — angka yang untuk Jerman lebih rendah lagi sementara Belanda dan Italia berada di tengah. Pemulihan dari titik nadir itu hingga 1947 telah mengembalikan indeks regional kembali ke sekitar 83, tetapi pada awal 1948 laju pemulihan tampak mandek di bawah kendala dolar. Sejak pengeluaran ERP dimulai April 1948, garis itu menanjak tajam. Pada 1950 indeks telah melampaui 1938 sebesar delapan belas poin. Pada 1952 ia berdiri di 131. Apakah belokan 1948 itu disebabkan dana Marshall atau hanya bertepatan dengan reformasi yang toh akan terjadi merupakan pertanyaan empiris sentral dalam sejarah ekonomi program ini (Eichengreen, 2007).

Bantuan Menurut Negara

Alokasi di antara enam belas peserta dirundingkan setiap tahun di Paris dan diratifikasi di Washington. Angka kumulatif — biasanya diberikan setelah pemotongan untuk hak retensi pelayaran, bantuan bersyarat, dan pemotongan Pasal 115 — terdistribusi sebagai berikut.

Distribusi itu patut dicermati sejenak. Inggris dan Prancis bersama-sama menyerap empat puluh dua persen dari total bantuan ERP. Jerman menerima lebih sedikit dalam ukuran dolar dibandingkan Prancis atau Inggris, kendati mengalami kerusakan fisik jauh lebih berat — sebuah hasil dari keputusan kebijakan, yang berlaku sampai 1950, untuk menjaga bantuan per kapita Jerman di bawah rata-rata Sekutu. Bantuan yang diterima Yunani dan Turki hampir seluruhnya berupa hibah, mencerminkan posisi keduanya di garis depan geografi Perang Dingin. Irlandia — yang netral semasa perang dengan kebutuhan rekonstruksi relatif terbatas — mengambil seluruh alokasinya sebagai pinjaman.

European Payments Union

Inovasi kelembagaan paling tahan lama dari program ini adalah European Payments Union, yang disepakati di Paris pada 19 September 1950 dan berlaku surut sejak 1 Juli 1950. EPU adalah mekanisme kliring multilateral untuk mata uang OEEC, dengan Bank for International Settlements di Basel bertindak sebagai agen. Setiap bulan saldo bilateral masing-masing anggota terhadap setiap anggota lain dinetto menjadi satu posisi tunggal terhadap union; pihak surplus menerima sebagian penyelesaian dalam dolar dan sebagian dalam kredit, pihak defisit membayar sebagian dolar dan menarik sebagian kredit. Fasilitas kredit awalnya diberi modal 350 juta dolar dari ERP, dengan kuota anggota mengisi sisanya. Pada 1955, ketika sebagian besar anggota telah memulihkan konvertibilitas, EPU telah mengkliringkan sekitar 46 miliar dolar saldo perdagangan intra-Eropa tanpa menggunakan lebih dari sebagian kecil angka itu dalam penyelesaian emas atau dolar (Eichengreen, 2007).

Aritmetika itu penting karena sebelum EPU setiap negara Eropa menjalankan pengaturan perdagangan bilateral dengan setiap negara Eropa lainnya — dua puluh delapan pasangan mata uang beroperasi secara formal pada 1949, beberapa di antaranya menyelesaikan transaksi dalam komoditas dan barter. Hasilnya adalah pola perdagangan intra-Eropa yang berjalan kira-kira tiga puluh persen di bawah apa yang akan dimungkinkan oleh sistem pembayaran multilateral. EPU melenyapkan kendala kliring bilateral dalam dua tahun. Perdagangan intra-OEEC sebagai bagian dari total perdagangan OEEC naik dari 41 persen pada 1948 menjadi 53 persen pada 1953.

Pemilihan Umum Italia April 1948

Satu hasil patut disebut tersendiri karena bobot yang diberikan oleh para zaman itu. Pemilihan umum Italia pada 18 April 1948 adalah yang pertama di bawah konstitusi republik baru dan yang pertama di mana Front Demokrasi Rakyat Komunis-Sosialis, dipimpin Palmiro Togliatti, berhadapan dengan Kristen Demokrat pimpinan Alcide De Gasperi sebagai pemerintahan alternatif. Jajak pendapat Februari menempatkan Front di depan. Pemerintahan Truman merespons dengan kombinasi: kampanye perang psikologis di bawah agen CIA Frank Wisner yang mengotorisasi sekitar 10 juta dolar dukungan tertutup bagi Kristen Demokrat, dan sinyal publik yang tidak salah lagi bahwa kemenangan komunis akan mengakhiri partisipasi Italia dalam ERP. Hoffman menggelar konferensi pers yang memperjelas keterkaitan itu. Kapal-kapal ECA terpotret membongkar gandum di Napoli dan Genoa pada minggu-minggu menjelang pemungutan suara. Pada 18 April, Kristen Demokrat memperoleh 48,5 persen; Front meraih 31. Sejarawan politik Lawrence Wittner berpendapat bahwa pemberian sinyal Rencana Marshall menentukan dalam pergeseran suara sekitar delapan hingga sepuluh poin (Hogan, 1987).

Apakah Rencana Itu Menentukan

Perdebatan kliometrik yang terbuka pada 1980-an dan berlanjut hingga 1990-an menghasilkan vonis yang lebih terukur daripada ingatan populer atas program ini. Studi revisionis Alan Milward 1984 berpendapat bahwa pemulihan Eropa akan terjadi secara garis besar pada lintasan yang sama tanpa bantuan Marshall, karena modal fisik dan pengetahuan kewirausahaan yang diperlukan telah bertahan dari perang, dan kesenjangan produktivitas yang mendasar dengan Amerika Serikat menciptakan kemiringan kejar-mengejar tersendiri (Milward, 1984). Sanggahan paling langsung datang dalam working paper De Long dan Eichengreen 1993 untuk NBER, yang mengakui bahwa transfer tunai itu kecil — mungkin dua persen dari GNP negara penerima pada tahun puncak, tidak pernah lebih dari empat — tetapi berpendapat bahwa persyaratan yang dilekatkan pada bantuan itu menentukan. Penerima ERP harus berkomitmen pada anggaran berimbang, stabilisasi mata uang, liberalisasi perdagangan intra-Eropa, dan dalam kasus Jerman, integrasi industri mereka dengan bekas musuh. Reformasi-reformasi itu membuka keuntungan produktivitas yang satu orde lebih besar daripada bantuan itu sendiri. Frasa yang mereka ciptakan untuk program ini — "barangkali program penyesuaian struktural paling sukses dalam sejarah" — telah melekat (De Long and Eichengreen, 1993).

Bandingkan catatan itu dengan tata damai pascaperang yang mengikuti perang Eropa sebelumnya. Reparasi yang dijatuhkan di Versailles pada 1919, sebagaimana diuraikan dalam tulisan kami tentang hiperinflasi Weimar dan kehancuran Mark, berupaya membuat pihak yang kalah membayar pihak yang menang. Rencana Marshall membalik logika itu. Pemenang membayar pemulihan pihak yang kalah, dan membangun lembaga di mana pihak yang kalah menjadi sekutu permanen. Kemunduran relatif Inggris pada tahun-tahun berikutnya — yang dibahas dalam tulisan kami tentang krisis Suez dan berakhirnya imperium keuangan Inggris — adalah sisi terbalik dari pergeseran yang sama, di mana dolar menggantikan sterling sebagai mata uang operasi sistem Barat. Tatanan Bretton Woods yang ditopang program ini sendiri akan bertahan sampai jendela emas ditutup pada Agustus 1971, sebuah peristiwa yang kami uraikan dalam kejutan Nixon dan akhir standar emas.

Apa yang Diwariskan Rencana Itu

Warisan kelembagaan menumpuk secara majemuk. OEEC 1948 menjadi OECD 1961. Deklarasi Schuman 9 Mei 1950 — yang mengusulkan otoritas bersama atas batu bara dan baja Prancis dan Jerman — dirancang oleh Jean Monnet di dalam kultur kelembagaan yang dibangun Rencana Marshall, dan didukung Hoffman sebelum diterbitkan. Traktat Komunitas Batu Bara dan Baja Eropa April 1951 tumbuh langsung dari prakarsa itu. Traktat Roma Maret 1957 mendirikan Masyarakat Ekonomi Eropa. Single European Act 1986, Traktat Maastricht 1992, euro 1999 — setiap langkah integrasi Eropa selama tujuh puluh lima tahun mengusung, terbenam dalam arsitekturnya, proposisi bahwa benua yang merundingkan alokasi bersama akan berdagang bersama dan pada akhirnya memerintah sebagian dari dirinya bersama-sama.

Marshall sendiri berusia enam puluh enam tahun pada Juni 1947. Ia melanjutkan menjabat Menteri Luar Negeri selama tujuh bulan setelah pidato, lalu mundur pada Januari 1949 atas anjuran dokter. Ia kembali ke pemerintahan sebagai Menteri Pertahanan untuk sembilan bulan pertama Perang Korea. Ia menerima Hadiah Nobel Perdamaian pada 1953 — satu-satunya tentara karier yang pernah menerima penghargaan itu — dan meninggal di Walter Reed Army Hospital pada 16 Oktober 1959. Paul Hoffman menjadi administrator pertama Dana Khusus PBB pada 1959, yang pada 1965 melebur menjadi UNDP saat ini. Robert Marjolin menjadi komisaris Eropa urusan ekonomi dan keuangan yang pertama pada 1958. Lintasan karier-karier itu sekaligus adalah lintasan kelembagaan.

Seorang ekonom Prancis bernama Pierre Uri, yang sebagai pemuda di OEEC pada 1948 merancang sebagian makalah alokasi dolar awal, ditanyai dalam wawancara sejarah lisan European University Institute di Florence pada 1979 tentang apa yang paling jelas ia ingat mengenai program ini. Ia berhenti sejenak. "Yang patut dicatat," katanya, "bukan uangnya. Tapi rapat-rapatnya. Untuk pertama kalinya dalam sejarah Eropa, pejabat perdagangan luar negeri dari enam belas negara menghabiskan minggu kerja di gedung yang sama dan berdebat di ruang yang sama tentang angka yang sama. Setelah tiga tahun seperti itu, sangat sulit untuk saling berperang."