Andrew Mellon: Menteri Keuangan yang Memotong Tarif Pajak Tertinggi ke 25%

Pada 4 Maret 1921 seorang lelaki kurus berambut putih berusia enam puluh lima tahun mengucapkan sumpah sebagai Menteri Keuangan, dan para wartawan yang hadir menyadari bahwa mereka tidak dapat mendengarnya. Andrew William Mellon berbicara hanya sedikit lebih kuat daripada bisikan, menghindari kerumunan, dan sepanjang hidupnya tidak pernah mencalonkan diri untuk jabatan pilihan. Ia datang ke Washington dari Pittsburgh dengan kekayaan yang dibangun atas aluminium, minyak, kokas dan perbankan, yang oleh sebagian besar perhitungan pada masa itu ditempatkan di urutan ketiga di Amerika setelah John D. Rockefeller dan Henry Ford. Ia bertahan di Kementerian Keuangan selama hampir sebelas tahun dan tiga pemerintahan, yang pada pertengahan dasawarsa itu melahirkan sebuah lelucon tetap di Washington: tiga presiden telah bekerja di bawah Mellon.

Yang ia tinggalkan pada Februari 1932 adalah tarif tertinggi pajak penghasilan menurut undang-undang yang turun ke seperempat penghasilan, utang federal yang kira-kira sepertiga lebih kecil daripada yang ia warisi, dan reputasi publik yang jatuh bebas. Kongres sedang menyusun pasal-pasal pemakzulan terhadapnya ketika ia mengemasi barang untuk ke London.

Bank di Smithfield Street

Mellon lahir di Pittsburgh pada 24 Maret 1855, anak keenam dari sembilan anak Thomas Mellon, putra seorang petani kelahiran Ulster yang menjadi hakim county dan kemudian, pada 1869, mendirikan T. Mellon & Sons' Bank. Andrew masuk Western University of Pennsylvania, meninggalkannya tanpa lulus, dan pada 1874 dimodali ayahnya untuk berdagang kayu dan batu bara bersama kakaknya, Richard. Hakim Mellon menilai anak-anaknya berdasarkan bakat mereka terhadap uang, dan nilai Andrew paling tinggi. Pada 1882, pada usia dua puluh tujuh tahun, bank itu diserahkan seluruhnya kepadanya.

Pittsburgh pada 1880-an bergerak dengan kokas, kaca dan baja, dan usaha bank itu adalah memberi pinjaman dengan jaminan barang-barang tersebut. Cara Mellon adalah mengambil penyertaan saham alih-alih imbalan jasa pada perusahaan yang ia nilai sehat, sehingga ia lebih menyerupai penggagas industri daripada pemberi pinjaman. Ia membiayai tungku kokas Henry Clay Frick, dan Frick menjadi sahabat terdekatnya selama empat dasawarsa. Pada 1889 dua orang datang membawa proses peleburan aluminium secara elektrolisis, temuan seorang kimiawan muda bernama Charles Martin Hall. Mellon menanamkan uang di Pittsburgh Reduction Company milik mereka, dan pada 1907 namanya telah berubah menjadi Aluminum Company of America. Ketika sebuah sumur uji di Spindletop, Texas, menyemburkan minyak pada 10 Januari 1901, uang Mellon yang disalurkan melalui keponakannya, William Larimer Mellon, itulah yang mengubah temuan tersebut menjadi Gulf Oil kelak.

Pada 1921 ia duduk di dewan direksi sekitar enam puluh perusahaan. Ia mengundurkan diri secara formal dari semuanya saat menjabat, dan selama sepuluh tahun berikutnya dituduh tidak mengundurkan diri dari apa pun yang berarti, sebab kepemilikan sahamnya tetap berada di tangan keluarga dan keluarga itu menuruti dirinya.

Perpajakan Ilmiah

Keadaan fiskal yang dihadapi Mellon adalah sisa mabuk perang. Untuk membiayai 1917 dan 1918, tarif marjinal tertinggi pajak penghasilan federal telah didorong dari 7 persen pada 1913 menjadi 77 persen, dan sebuah pajak laba berlebih membebani penghasilan perusahaan. Utang federal bruto mendekati dua puluh empat miliar dolar, dibandingkan kira-kira satu miliar sebelum perang. Deflasi tajam sedang berlangsung, yaitu deflasi yang ditelaah dalam depresi 1920 dan 1921 yang dibiarkan Amerika berjalan. Warren Harding berkampanye dengan janji kembali ke keadaan normal tanpa banyak gagasan tentang apa artinya itu dalam bahasa pembukuan.

Gagasan itu dipasok oleh Mellon. Argumennya, yang ia paparkan dalam buku tipis tahun 1924 berjudul Taxation: The People's Business, bukanlah bahwa tarif tinggi tidak adil, melainkan bahwa tarif itu tidak terpungut. "Sejarah perpajakan menunjukkan bahwa pajak yang pada hakikatnya berlebihan tidak dibayar," tulisnya. Orang kaya yang menghadapi pajak tambahan 73 persen tidak menyerahkan 73 persen; mereka memindahkan modal ke obligasi negara bagian dan obligasi kota yang bebas pajak, menahan aset alih-alih merealisasi keuntungan, dan menata urusan mereka sehingga penghasilan kena pajak tidak muncul. Turunkan tarifnya cukup jauh, dan orang yang sama akan lebih memilih usaha yang kena pajak daripada tempat berlindung pajak. Penerimaan dari puncak sebaran akan naik, bukan turun.

Ia memadukannya dengan pendirian bahwa jenis-jenis penghasilan harus dibedakan, sebuah pendirian yang bertahan lebih lama daripada sebagian besar gagasannya yang lain. "Keadilan dari mengenakan pajak lebih ringan atas penghasilan dari upah, gaji atau dari investasi berada di luar keraguan," ia berpendapat, sebab penghasilan hasil kerja berhenti ketika orang yang bekerja berhenti, sedangkan modal terus bekerja. Undang-undang 1921 yang ia dorong memperkenalkan tarif khusus 12,5 persen atas keuntungan modal, yang pertama dalam hukum Amerika, dan pembedaan antara penghasilan biasa dan penghasilan modal telah dipersoalkan dalam setiap perdebatan pajak sejak itu (Brownlee, 2016).

Empat Undang-Undang Penerimaan

Mellon tidak pernah memperoleh daftar tarif yang ia minta dalam bentuk seperti yang ia minta. Pada 1921 ia menginginkan pajak tambahan tertinggi 25 persen dan Kongres memberinya 50; ia ingin pajak warisan dihapus dan Kongres justru menaikkannya. Meski demikian, sepanjang empat undang-undang itu arahnya tidak pernah berbalik.

Pengeluaran turun bersama tarif. Belanja federal pernah melampaui delapan belas miliar dolar pada tahun anggaran 1919 dan berada di bawah tiga setengah miliar pada pertengahan dasawarsa itu. Setiap tahun anggaran dari 1920 sampai 1930 ditutup dengan surplus, dan surplus itu dipakai melunasi utang, yang menurun dari sekitar dua puluh empat miliar dolar pada 1921 menjadi kira-kira enam belas miliar pada 1930. Tidak ada Menteri Keuangan sebelum atau sesudahnya yang memimpin satu dasawarsa pengurangan utang berkelanjutan pada skala seperti itu.

Apakah pemotongan tarif menyebabkan pertumbuhan pada 1920-an merupakan pertanyaan yang belum diselesaikan para ekonom. Penerimaan dari lapisan tertinggi memang naik setelah 1925, baik dalam dolar maupun dalam pangsa, dan para pembela Mellon sejak itu mengutipnya sebagai peragaan awal dari tarif yang memaksimalkan penerimaan. Kajian cermat atas data surat pemberitahuan yang mendasarinya menemukan gambaran yang lebih keruh: sebagian besar lonjakan yang tampak itu mencerminkan realisasi keuntungan modal yang menjadi murah karena tarif baru 12,5 persen, serta pengalihan dana keluar dari obligasi kota yang bebas pajak, bukan perubahan besar pada investasi produktif (Smiley and Keehn, 1995). Klaim terkuat yang dapat ditanggung data adalah bahwa puncak sebaran bereaksi terhadap tarif dengan cepat dan searah dengan ramalan Mellon, pada skala yang lebih kecil daripada yang ia klaim.

Perkara Couzens

Bayangan Mellon tentang jabatannya tidak mencakup dimintai keterangan mengenai jabatan itu. Pada 1924 Senator James Couzens dari Michigan memaksakan penyelidikan Senat atas Biro Penerimaan Dalam Negeri dan membayar biaya stafnya dari kantong sendiri. Couzens adalah seorang Republikan yang membangun kekayaannya sendiri sebagai mitra usaha Henry Ford, dan ia memandang program Mellon sebagai perampokan atas Kementerian Keuangan oleh penjaganya sendiri.

Biro itu, yang melapor kepada Mellon, menanggapi dengan menetapkan tagihan pajak sekitar sepuluh juta dolar atas penjualan saham Ford Motor Company oleh Couzens pada 1919. Couzens melawan selama empat tahun dan menang: pada 1928 Dewan Banding Pajak memutuskan bahwa ia tidak berutang apa pun, dan sekaligus menemukan bahwa penilaian pemerintah disusun setelah peristiwanya. Episode itu lebih berhasil daripada pidato mana pun dalam memantapkan tuduhan bahwa Kementerian Keuangan di bawah Mellon adalah alat pribadi, dan hal itu mengalir langsung ke perkara yang menimpanya tujuh tahun kemudian (Cannadine, 2006).

Ada benturan kepentingan yang lebih tajam yang tersedia bagi para pengkritiknya. Alcoa memegang monopoli efektif atas aluminium Amerika sepanjang masa jabatannya, sementara mesin kepabeanan dan tarif Kementerian Keuangan berada di bawah tanda tangannya. Gulf Oil berkembang ketika Kementerian Keuangan membentuk ketentuan pengurangan deplesi. Biro Prohibisi merupakan lembaga Kementerian Keuangan sampai 1930, dan Mellon, yang keluarganya sejak lama memiliki penyulingan wiski rye A. Overholt di Pennsylvania, menegakkan Amendemen Kedelapan Belas dengan ketiadaan selera yang tampak jelas.

Likuidasi

Kejatuhan Oktober 1929 menemui Mellon pada usia tujuh puluh empat tahun dan dalam keyakinan bahwa perekonomian akan membetulkan dirinya sendiri. Ia menyatakannya di depan umum sepanjang 1930 dan 1931, dengan bahasa yang makin menipis seiring menumpuknya bukti. Sumbangan Kementerian Keuangan pada kemerosotan itu sebagian besar berupa apa yang tidak dilakukannya: ia berpegang pada ortodoksi anggaran berimbang, menolak bantuan federal, dan pada 1930 mendukung tarif yang diuraikan dalam undang-undang perdagangan 1930 yang memperdalam Depresi Besar. Pada waktu yang sama jumlah uang beredar menyusut sekitar sepertiga, dan bank sentral yang dibentuk pada pertemuan rahasia di Jekyll Island gagal menghentikannya (Friedman and Schwartz, 1963).

Kalimat yang menempel selamanya pada nama Mellon diterbitkan dua puluh tahun kemudian oleh presiden yang ia layani. Dalam memoarnya, Herbert Hoover menulis bahwa dalam perdebatan kabinet pada 1931 "Tuan Mellon hanya punya satu rumus: Likuidasi tenaga kerja, likuidasi saham, likuidasi petani, likuidasi properti," sebuah pembersihan yang akan "membersihkan kebusukan dari dalam sistem" dan meninggalkan puing-puingnya dalam kepemilikan orang-orang yang bermoral dan berdaya usaha (Hoover, 1952). Tidak ada catatan sezaman bahwa Mellon mengatakannya, Hoover pada 1952 punya alasan untuk membagi-bagi kesalahan, dan penulis biografinya memperlakukan kutipan itu sebagai pemadatan sebuah sikap umum, bukan transkrip. Sebagai ringkasan kebijakan Kementerian Keuangan antara 1929 dan 1932, kalimat itu lebih dekat kepada kenyataan daripada yang ingin diakui para pemuja Mellon.

Pada 1932 surplus itu sudah hilang. Penerimaan runtuh bersama penghasilan, defisit berjalan di atas dua miliar dolar, dan komitmen anggaran berimbang yang dijadikan Mellon pusat masa jabatannya kini menuntut pembalikan karya sepanjang hidupnya. Undang-Undang Penerimaan 1932, yang ditandatangani pada 6 Juni, mendorong tarif marjinal tertinggi dari 25 persen kembali ke 63 persen — kenaikan pajak masa damai terbesar dalam sejarah Amerika sampai tanggal itu, diberlakukan ke dalam perekonomian yang sedang menyusut oleh sebuah pemerintahan Republik. Mellon telah meninggalkan gedung itu empat bulan sebelumnya.

Pemakzulan dan London

Pada Januari 1932 Anggota DPR Wright Patman dari Texas berdiri di ruang sidang dan mengusulkan pemakzulan Menteri Keuangan. Tuduhannya bersandar pada undang-undang tahun 1789 yang melarang pemegang jabatan itu terlibat dalam perdagangan atau perniagaan, dan ia membacakan daftar kepentingan Mellon yang masih berjalan: bank, perusahaan aluminium, perusahaan minyak, pelayaran, batu bara. Suaranya barangkali tidak cukup, tetapi dengar pendapatnya akan menghancurkan. Pada 12 Februari 1932 Hoover mengumumkan bahwa Mellon akan menjadi Duta Besar untuk Istana St James, dan resolusi pemakzulan itu mati bersama kekosongan jabatan tersebut.

London adalah penurunan pangkat yang dibungkus sebagai penghormatan, dan Mellon menghabiskan empat belas bulan di sana berdebat tanpa hasil mengenai utang perang Eropa, persoalan yang telah membayangi sterling sejak kembalinya Churchill ke standar emas pada paritas sebelum perang tahun 1925. Ia mengundurkan diri pada Maret 1933 ketika Roosevelt mulai menjabat.

Kemudian pemerintah mengejarnya. Pada 1934 sebuah dewan juri federal di Pittsburgh menolak mendakwa Mellon atas penggelapan pajak pada surat pemberitahuan 1931-nya, dan Departemen Kehakiman justru mengajukan tuntutan perdata, meminta sekitar tiga juta dolar pajak dan denda. Tuduhan pokoknya menyangkut pengalihan lukisan dan saham kepada yayasan amal yang ia kendalikan. Proses itu berjalan tiga tahun, dengan Mellon yang telah berusia delapan puluhan hadir memberi kesaksian, dan Dewan Banding Pajak mengeluarkan putusannya pada Desember 1937: ada kekurangan pajak yang tidak besar, sedangkan tuduhan penipuan gagal sepenuhnya. Mellon telah meninggal di Southampton, Long Island, pada 26 Agustus 1937, empat bulan sebelum putusan itu.

Galeri

Pada 22 Desember 1936 Mellon menulis kepada Franklin Roosevelt, menawarkan kepada negara koleksi seninya beserta dana untuk menampungnya, dengan syarat bangunan itu tidak membawa nama keluarganya. Kongres menerimanya melalui resolusi bersama pada 24 Maret 1937, hari ulang tahunnya yang kedelapan puluh dua. Pemberian itu terdiri atas 126 lukisan dan 26 pahatan. Dua puluh satu di antaranya dibeli dari Hermitage antara 1930 dan 1931, ketika pemerintah Soviet menjual karya-karya adiluhung untuk memperoleh valuta asing: Alba Madonna karya Raphael, Annunciation karya Jan van Eyck, Adoration of the Magi karya Botticelli. Ia membayar sedikit di atas enam setengah juta dolar untuk kelompok itu, pada saat ketika ia juga merupakan pejabat Amerika yang paling erat diidentikkan dengan mata uang keras dan anggaran berimbang. National Gallery of Art dibuka pada 17 Maret 1941. Mellon Institute of Industrial Research, yang ia dan Richard danai pada 1913, bergabung dengan Carnegie Tech pada 1967 dan menghasilkan Carnegie Mellon University.

Arsitektur pajak Mellon tidak bertahan lama sesudahnya. Kenaikan 1932 adalah yang pertama dari rangkaian yang membawa tarif tertinggi ke 79 persen pada 1936 dan melewati 90 persen selama perang berikutnya. Setahun kemudian, pemisahan regulatif yang dipaksakan oleh dinding antara perbankan dan spekulasi yang didirikan pada 1933 membongkar justru jenis kedudukan gabungan perbankan dan industri yang menjadi dasar kekayaannya. Yang bertahan adalah argumennya. Setiap perdebatan Amerika berikutnya tentang apakah memotong tarif tertinggi menaikkan penerimaan yang diambil dari lapisan teratas berlangsung dalam istilah yang dipaparkan Mellon pada 1924. Perdebatan itu biasanya berlangsung tanpa syarat yang ia sendiri tambahkan dalam buku yang sama: bahwa sebuah sistem pajak harus dinilai dari total yang dipungutnya, bukan dari satu daftar tarif mana pun di dalamnya (Mellon, 1924).

Ia adalah satu-satunya orang yang pernah menjalankan Kementerian Keuangan Amerika Serikat selama sebelas tahun, menghadapi pemakzulan, dituntut oleh pemerintah yang ia layani, dan memberikan kepada pemerintah itu gedung di National Mall tempat lukisan Raphael miliknya kini tergantung delapan ratus yard dari kementerian yang ia pimpin.