Kembali ke Emas: Paritas 1925 Churchill dan Dekade yang Hilang bagi Inggris

Pada petang 17 Maret 1925 Menteri Keuangan menggelar jamuan makan di 11 Downing Street dan mengundang empat orang untuk berdebat di hadapannya. Winston Churchill baru empat bulan memegang Perbendaharaan. Ia belum pernah memimpin sebuah departemen keuangan, dan persoalan yang harus ia putuskan sebelum akhir tahun adalah apakah Inggris akan mengikat kembali poundsterling pada emas di kurs sebelum perang, yaitu $4,86.

Dua tamunya menjawab ya. Sir John Bradbury, yang menjabat Sekretaris Tetap Bersama Perbendaharaan sepanjang perang, berpendapat bahwa standar emas adalah pengaman terhadap kebodohan — keutamaannya justru terletak pada penarikan kewenangan diskresioner dari tangan politisi. Otto Niemeyer, Pengawas Keuangan dan suara birokrasi paling berpengaruh di Perbendaharaan, berpendirian bahwa tidak ada pilihan lain yang tidak akan merenggut kedudukan Inggris sebagai bankir dunia.

Dua lagi menjawab tidak, atau hampir demikian. John Maynard Keynes mengatakan kepada meja itu bahwa nilai pound berada di bawah $4,86 dan memaksanya naik ke sana berarti menggerus upah nominal sebesar sepersepuluh dalam sebuah perekonomian yang upahnya tidak mudah tergerus. Reginald McKenna, mantan Menteri Keuangan dan saat itu ketua Midland Bank, memberi jawaban yang dicatat P. J. Grigg, sekretaris pribadi Churchill, dan dikutip orang sejak itu: tidak ada jalan keluar, mereka harus kembali, tetapi itu akan menjadi neraka.

Churchill kembali. Enam minggu kemudian ia mengumumkannya dalam Anggaran pertamanya, dan selama enam tahun berikutnya kebijakan ekonomi Inggris disusun di sekitar upaya mempertahankan sebuah angka yang dipilih Isaac Newton pada 1717.

Tenggat yang Tidak Dipilih Siapa Pun

Standar emas Inggris mati tanpa suara. Ketika perang datang pada Agustus 1914, Undang-Undang Mata Uang dan Uang Kertas Bank memberi wewenang menerbitkan uang kertas Perbendaharaan pecahan satu pound dan sepuluh shilling, koin sovereign menghilang dari peredaran, dan yang menahan warga meminta logamnya adalah tekanan moral, bukan hukum. Sepanjang perang pound ditahan di sekitar $4,76 melalui utang dan sokongan J. P. Morgan di New York. Sokongan itu ditarik pada 20 Maret 1919, dan pound pun mengambang. Pada Februari 1920 ia sempat menyentuh sekitar $3,20.

Sementara itu mesin untuk kembali sudah lama dirakit. Sebuah komite yang diketuai Lord Cunliffe, Gubernur Bank of England di masa perang, melaporkan pada Agustus 1918 bahwa standar sebelum perang harus dipulihkan pada paritas lama begitu keadaan memungkinkan. Alasannya nyaris sepenuhnya menyangkut kredibilitas dan nyaris tidak menyentuh tingkat harga yang tersirat di baliknya. Sisanya dikerjakan oleh kontraksi: harga grosir Inggris turun kira-kira separuh antara 1920 dan 1922, dan pound merangkak naik ke $4,43 pada 1922 lalu $4,57 pada 1923.

Lalu sepotong urusan administratif berubah menjadi tenggat. Undang-Undang Pengendalian Ekspor Emas dan Perak 1920 melanjutkan larangan ekspor masa perang, dan Parlemen telah memberinya tanggal kedaluwarsa yang pasti: 31 Desember 1925. Tidak berbuat apa-apa berarti larangan itu gugur tanpa standar apa pun di belakangnya. Churchill mewarisi sebuah keputusan yang jamnya sudah berjalan.

Latihan Tuan Churchill

Churchill bukan penerima pasif nasihat resmi. Pada akhir Januari 1925 ia mulai mengedarkan memorandum kepada para pejabatnya yang memuat pertanyaan-pertanyaan yang tidak mereka ajukan kepada diri sendiri, dan pada 22 Februari ia menyebarkan dokumen yang di Perbendaharaan dikenal sebagai latihan. Itulah bukti terbaik bahwa sang Menteri Keuangan paham persis apa yang diminta untuk ia beli.

Ia merangkum pertukaran itu dalam satu kalimat yang kelak dipakai para pengkritik untuk menyerang kebijakan yang ia ambil sendiri. Gubernur Bank of England, tulisnya, tampak sepenuhnya berbahagia menyaksikan pemandangan Inggris yang memiliki kredit terbaik di dunia sekaligus satu seperempat juta orang menganggur. Churchill berkata ia lebih ingin melihat keuangan sedikit kurang angkuh dan industri sedikit lebih puas.

Jawaban Niemeyer tidak memberi ruang tawar. Pengangguran, katanya, adalah produk kekakuan upah dan akibat serikat buruh yang memasang harga anggotanya di luar jangkauan lapangan kerja, bukan produk nilai tukar; negara tidak dapat menciptakan pekerjaan dengan memurahkan uang tanpa menimbulkan inflasi. Montagu Norman, Gubernur Bank of England sejak 1920 dan pembela kebijakan ini yang paling tak tergoyahkan, menawarkan lebih sedikit argumen dan lebih banyak keyakinan. Enam tahun kemudian, saat memberi keterangan di hadapan Komite Macmillan, Norman ditanya alasannya dan menjawab bahwa alasan tidak dapat diberikan — dasar keyakinannya bersifat naluriah.

Dukungan juga datang dari New York. Benjamin Strong, Gubernur Federal Reserve Bank of New York, menginginkan pound kembali ke emas sebagai jangkar sistem internasional yang tengah dipulihkan, dan ia membuat peralihan itu layak dipertimbangkan: kredit dua tahun senilai $200 juta dari lembaganya sendiri dan tambahan $100 juta yang diatur melalui J. P. Morgan & Co. Tidak satu pun fasilitas itu ditarik dalam jumlah berarti. Fungsinya adalah memberi tahu para spekulan bahwa serangan terhadap paritas baru akan berhadapan dengan dolar.

Anggaran dan Undang-Undang

Bank Rate naik dari 4 menjadi 5 persen pada 5 Maret 1925, dan itu persiapan, bukan pengumuman. Churchill menyampaikan pengumumannya pada 28 April, di tengah pidato Anggaran yang juga memangkas pajak penghasilan dan memperkenalkan pensiun iuran. Ia memberi tahu Majelis Rendah bahwa larangan ekspor tidak akan diperpanjang dan bahwa Inggris mengambil kembali tempatnya pada standar emas.

Persetujuan Kerajaan bagi Undang-Undang Standar Emas menyusul pada 13 Mei 1925. Yang dipulihkan bukanlah apa yang ada pada 1914. Koin sovereign tidak kembali beredar, dan tidak ada petugas bank yang wajib menyerahkan koin emas kepada nasabah yang membawa uang kertas. Sebagai gantinya Bank of England diharuskan menjual batangan emas pada harga percetakan lama sebesar £3 17s 10½d per ons standar, tetapi hanya dalam batangan sekitar empat ratus ons murni. Satu batang berharga hampir £1.700 — penghasilan beberapa tahun bagi seorang pekerja terampil. Emas menjadi aset penyelesaian bagi bank sentral dan pelaku arbitrase, dan menjadi fiksi hukum bagi semua orang lain.

Rancangan itu disengaja. Standar batangan menghemat logam, dan itulah inti seluruh upaya antarperang untuk membangun kembali sebuah sistem di atas cadangan emas yang tidak tumbuh seiring volume perdagangan dunia (Eichengreen, 1992). Ia juga berarti bahwa disiplin standar itu sampai kepada publik bukan lewat konvertibilitas, melainkan lewat Bank Rate, upah, dan antrean tunjangan.

Konsekuensi Ekonomi Tuan Churchill

Keynes kalah berdebat di meja makan lalu membawa perdebatan itu ke luar. Pada Juli 1925 ia menerbitkan tiga artikel di Evening Standard, yang hampir seketika dihimpun Hogarth Press menjadi sebuah pamflet dengan judul yang meminjam bentuk serangannya terhadap perjanjian Versailles enam tahun sebelumnya.

Aritmetikanya sederhana dan prosanya tidak ramah. Pound telah didorong sekitar 10 persen di atas tingkat yang sepadan dengan biaya produksi Inggris, sehingga para eksportir Inggris diminta menerima pemotongan 10 persen atas nilai pound dari barang yang mereka jual ke luar negeri, dan satu-satunya cara perekonomian dapat memenuhinya adalah dengan memangkas upah nominal secara menyeluruh. Deflasi, tulisnya, tidak menurunkan upah secara otomatis; ia menurunkannya dengan menimbulkan pengangguran, sehingga kebijakan itu bekerja dengan sengaja memperdalam pengangguran sampai para pekerja mengalah.

Mengapa Churchill melakukannya? Keynes menjawab bahwa ia tidak memiliki naluri penilaian yang mencegahnya berbuat keliru, bahwa karena kehilangan naluri itu ia ditulikan oleh suara-suara riuh keuangan konvensional, dan bahwa di atas segalanya ia disesatkan secara serius oleh para ahlinya sendiri (Keynes, 1925).

Seberapa keliru paritas itu sesungguhnya masih diperdebatkan sejak saat itu. Rekonstruksi D. E. Moggridge atas berkas Perbendaharaan dan Bank, yang terbit dengan subjudul diambil dari sindiran zaman itu tentang Penaklukan Norman atas $4,86, secara umum mendukung angka 10 persen dan memperlihatkan betapa sedikit para pejabat menelaahnya (Moggridge, 1972). John Redmond, yang menghitung ulang atas dasar multilateral alih-alih hanya terhadap dolar, menemukan penilaian berlebih rata-rata yang lebih kecil — mendekati 5 persen pada akhir 1925 — sambil mengakui angkanya jauh lebih tinggi terhadap sejumlah mata uang Eropa (Redmond, 1984). K. G. P. Matthews belakangan berpendapat bahwa pound sama sekali tidak dinilai berlebih secara berarti, dan bahwa kesulitan Inggris terletak pada struktur industri ekspornya (Matthews, 1986). Yang tidak dibantah siapa pun adalah bahwa Inggris menghabiskan paruh kedua dekade 1920-an dengan memaksa biayanya turun sementara para pesaingnya tidak.

Batu Bara

Industri yang pertama kali berbenturan dengan nilai tukar adalah industri dengan margin paling tipis dan tambang paling tua. Batu bara menyumbang sepertiga pendapatan ekspor Inggris sebelum perang, dan sejak itu terus kehilangan tempat — kepada batu bara reparasi Prancis dan Belgia, kepada produksi Ruhr yang dibuka kembali setelah Rencana Dawes, kepada minyak, dan kepada kondisi geologinya sendiri.

Menaikkan kembali harga pound merenggut sisa margin yang terakhir. Para pemilik tambang memberi pemberitahuan pada 30 Juni 1925 bahwa mulai 31 Juli upah akan dipotong dan tambahan persentase minimum atas tarif standar dicabut. A. J. Cook, sekretaris Federasi Penambang, menjawab dengan slogan yang menentukan delapan belas bulan berikutnya: tidak satu penny pun dipotong dari upah, tidak satu menit pun ditambahkan pada hari kerja. Ketika para pekerja kereta api dan transportasi berjanji memboikot pengangkutan batu bara, pemerintahan Baldwin mundur. Pada 31 Juli — Jumat Merah bagi pihak serikat — pemerintah memberikan subsidi untuk mempertahankan upah selama sembilan bulan dan menunjuk sebuah komisi kerajaan di bawah Sir Herbert Samuel.

Samuel melapor pada 10 Maret 1926. Laporan itu menolak penambahan jam kerja, menganjurkan penataan ulang dan penggabungan tambang, serta menerima bahwa untuk sementara upah harus turun. Tidak ada yang bisa membangun kesepakatan di atas itu. Subsidi habis pada 30 April, penutupan tambang dimulai pada 1 Mei, dan Kongres Serikat Buruh menarik anggotanya keluar mulai tengah malam 3 Mei. Antara satu setengah dan satu tiga perempat juta pekerja berhenti bekerja selama sembilan hari. Kongres Serikat Buruh membatalkan Pemogokan Umum pada 12 Mei tanpa memperoleh syarat apa pun; para penambang bertahan hingga November lalu kembali bekerja dengan upah lebih rendah dan jam lebih panjang daripada yang semula mereka tolak.

Pengangguran terasuransi adalah seri Kementerian Ketenagakerjaan yang mencakup pekerja di dalam skema asuransi nasional, yang mengecualikan sebagian besar pertanian dan pekerjaan rumah tangga; angkanya berada di atas tingkat pengangguran seluruh perekonomian, tetapi inilah angka yang dibaca para menteri. Ia tidak pernah turun di bawah 9,7 persen pada tahun mana pun antara 1921 dan 1939.

Ongkos Mempertahankannya

Mempertahankan $4,86 berarti menjaga suku bunga Inggris cukup tinggi untuk menahan dana tetap di London, apa pun yang sedang terjadi di tempat lain. Bank Rate menghabiskan paruh kedua dekade itu jauh di atas posisi yang akan ditentukan oleh keadaan domestik saja, dan kendalanya mengencang seiring booming Wall Street menarik emas dan dana jangka pendek ke New York. Pada Februari 1929 Bank Rate menjadi 5,5 persen; pada 26 September 1929, ketika penipuan Hatry terbongkar dan cadangan mengalir keluar, Bank menaikkannya ke 6,5 persen. Strong, yang sepanjang dekade itu memangkas suku bunga Amerika sebagian demi meringankan tekanan atas London, telah meninggal pada Oktober 1928.

Inggris karena itu memasuki depresi dunia dengan perekonomian yang tak pernah pulih dari depresi sebelumnya, terikat pada paritas yang hanya bisa dipertahankan dengan mengimpor setiap guncangan lewat pasar uang. R. S. Sayers, yang menulis sejarah resmi Bank, menyimpulkan bahwa otoritas mengikat diri pada kurs yang tidak menyisakan ruang gerak, lalu menghabiskan enam tahun untuk menemukan betapa sempitnya ruang itu (Sayers, 1976). Perbandingannya dengan negeri yang justru menghancurkan mata uangnya terasa tidak nyaman: Jerman, setelah menghapus utangnya dalam hiperinflasi 1921 hingga 1923, kembali ke emas pada 1924 dengan paritas baru tanpa warisan biaya yang dinilai berlebih, dan tumbuh lebih cepat daripada Inggris sepanjang sisa dekade itu.

21 September 1931

Akhirnya datang dari Austria dan Jerman. Kegagalan Creditanstalt pada Mei 1931 membekukan aset Eropa Tengah, dan rumah-rumah keuangan London yang memberi pinjaman di sana tidak dapat dibayar. Pemegang saldo pound di luar negeri mulai meminta emas. Laporan Komite May pada 31 Juli, yang memperkirakan defisit anggaran £120 juta dan menganjurkan pemangkasan termasuk pemotongan 20 persen tunjangan pengangguran, mengubah persoalan perbankan menjadi persoalan politik. Kabinet Buruh pimpinan Ramsay MacDonald terbelah soal pemangkasan itu dan digantikan pada 24 Agustus oleh Pemerintahan Nasional yang dibentuk untuk mempertahankan pound.

Ia bertahan kurang dari sebulan. Para pelaut di Invergordon menolak bertugas pada 15 September karena pemotongan gaji, kabarnya sampai ke pasar valuta, dan pengurasan cadangan melaju melampaui apa yang dapat ditanggung sisa fasilitas kredit Bank. Pada Minggu 20 September keputusan diambil; Undang-Undang Standar Emas (Perubahan) lolos di kedua majelis keesokan harinya dan menangguhkan kewajiban Bank menjual emas. Pound turun ke sekitar $3,75 dalam dua pekan dan ke kisaran $3,40 pada Desember.

Yang menyusul adalah penemuan bahwa langit-langit itu ternyata lantai. Bank Rate turun ke 2 persen pada Juni 1932 dan bertahan di sana sepanjang sebagian besar dekade. Uang murah membiayai ledakan pembangunan perumahan, produksi industri pulih lebih cepat daripada di Prancis atau Amerika Serikat, dan keluarnya Inggris dari emas pada 1931 ternyata memprediksi awal pemulihannya persis seperti yang dikatakan kerja komparatif Eichengreen. Sidney Webb, yang duduk dalam kabinet yang jatuh karena mempertahankan paritas itu, konon berkata ketika mendengar kabarnya bahwa tidak ada seorang pun yang pernah memberi tahu mereka bahwa hal itu boleh dilakukan.

Orang-orang yang mengambil keputusan itu tidak membelanya sesudahnya. Norman tetap di Bank sampai 1944 dan tidak pernah menjelaskan. Menurut Grigg, Churchill sepanjang sisa hidupnya menyebut kembalinya Inggris ke emas sebagai kekeliruan terbesar yang pernah ia buat — dan ia membuatnya, sebagaimana ditunjukkan memorandumnya sendiri bulan Februari, dengan mata terbuka, setelah menuliskan keberatan atas kebijakan itu lebih jernih daripada ahli mana pun yang berhasil membujuknya. Ia tetap menandatangani undang-undang itu, dan tatanan moneter internasional yang dibangun kembali di Bretton Woods pada 1944 dirancang oleh delegasi yang anggota Inggris paling seniornya adalah orang yang kalah berdebat di meja makan pada 1925.