Rencana Real: Bagaimana Brasil Mengakhiri Hiperinflasi Tanpa Pembekuan Harga

Pada pagi Jumat, 1 Juli 1994, kantor-kantor cabang bank di Brasil dibuka dengan dua jenis uang kertas di balik meja kasir. Nasabah menyerahkan cruzeiro real dan menerima real dengan kurs 2.750 banding satu. Tidak ada barisan polisi di pintu, tidak ada perintah menutup bursa, tidak ada dekret yang mengunci rak swalayan. Sepanjang pekan sebelumnya para menteri mengatakan kepada siapa pun yang bertanya bahwa tidak akan ada penyitaan dan tidak ada harga yang dipatok oleh undang-undang, dan untuk sekali ini dalam sejarah moneter Brasil hal itu memang terbukti benar.

Empat bulan sebelumnya, pada Februari 1994, harga konsumen naik sekitar 40 persen hanya dalam sebulan. Sepanjang 1993 IPCA, indeks yang dipakai badan statistik Brasil untuk mengukur inflasi konsumen, naik 2.477,15 persen. Seorang warga Brasil yang menyimpan gaji sebulan di rekening giro kehilangan kira-kira sepertiganya sebelum tanggal gajian berikutnya. Pada September 1994 angka bulanan sudah di bawah 2 persen, dan bertahan di sana.

Delapan Mata Uang dalam Lima Puluh Tahun

Brasil tiba di tahun 1994 bukan karena kurang mencoba. Antara 1986 dan 1991, lima pemerintahan meluncurkan lima program stabilisasi, masing-masing dibangun dari kombinasi pembekuan harga, aturan upah, dan penghapusan nol dari mata uang.

Fernando Collor de Mello berjanji pada Maret 1990 bahwa ia akan membunuh inflasi "dengan satu tembakan." Yang sebenarnya dilakukan rencananya adalah menyita tabungan kelas menengah — saldo cruzado novo di atas ambang tertentu dikunci di bank sentral selama satu setengah tahun — dan membeli sekitar enam bulan angka rendah sebelum harga kembali menanjak. Collor dimakzulkan pada 1992 atas tuduhan korupsi yang tidak berkaitan. Wakil presidennya, Itamar Franco, mewarisi ekonomi yang berlari 30 persen sebulan dan publik yang sudah terlatih membaca setiap rencana baru sebagai perampokan.

Setiap pembekuan gagal karena alasan struktural yang sama. Inflasi Brasil sebagian besar bersifat inersial: harga naik karena kontrak, upah, sewa dan tarif terindeks pada harga kemarin, dan setiap pelaku menetapkan harga hari ini dengan menambahkan kenaikan yang diperkirakan pada apa yang baru saja dilakukan tetangganya. Bekukan tingkatnya dan Anda menekan gejalanya sambil membiarkan harga relatif melenceng jauh, sehingga pada hari kendali dilepas semua orang menaikkan harga serentak. Pérsio Arida dan André Lara Resende sudah menulis argumen ini pada 1984, diedarkan di Rio dan terbit setahun kemudian dalam buku suntingan John Williamson, dan obat yang mereka usulkan cukup aneh sehingga selama satu dasawarsa tidak ada pejabat yang mau menyentuhnya.

Larida

Gagasan mereka, yang kemudian disebut para ekonom Brasil sebagai rencana Larida menurut nama kedua penulisnya, adalah berhenti berusaha membunuh uang lama dan justru membiarkannya mati kehabisan tenaga. Pemerintah akan memperkenalkan satuan hitung kedua berdampingan dengan mata uang yang ada. Harga dapat dikutip dalam satuan baru itu, yang stabil karena rancangannya, sementara pembayaran tetap memakai yang lama, yang akan terus merosot. Ketika kontrak-kontrak berpindah secara sukarela ke satuan baru, distorsi harga relatif yang merusak setiap pembekuan akan terurai secara terbuka alih-alih terkurung dalam botol. Setelah cukup banyak bagian ekonomi menyeberang, pemerintah akan menyatakan satuan hitung itu sebagai alat pembayaran yang sah dan menarik uang kertas lama.

Tanpa pembekuan, tanpa penyitaan, tanpa tabel konversi yang dipaksakan lewat dekret. Arida dan Lara Resende (1985) memahami bahwa skema itu menuntut sesuatu yang belum pernah berhasil dilakukan Brasil, yaitu komitmen yang kredibel bahwa satuan baru tidak akan ikut digelembungkan begitu ia menjadi uang.

Itamar Franco berganti tiga menteri keuangan dalam delapan bulan sebelum akhirnya, pada 19 Mei 1993, berpaling kepada senator yang setahun sebelumnya ia angkat sebagai menteri luar negeri. Fernando Henrique Cardoso adalah sosiolog terlatih, seorang teoretikus dependensi yang karya akademiknya justru skeptis terhadap stabilisasi ortodoks, dan sama sekali tidak punya gelar ekonomi. Ia menerima jabatan itu dengan syarat boleh memilih timnya sendiri dan presiden tidak akan membatalkan keputusan tim di depan umum. Di sekelilingnya berkumpul Edmar Bacha, Pérsio Arida, André Lara Resende, Gustavo Franco, Winston Fritsch, Francisco Lopes dan Pedro Malan, sebagian besar dari departemen ekonomi Universitas Katolik di Rio.

Tahap Satu: Anggaran

Tim Cardoso menolak meluncurkan reformasi moneter sebelum neraca fiskal sanggup menopangnya, dengan alasan bahwa setiap rencana sebelumnya gagal karena pemerintah terus membiayai diri dengan mencetak uang. Pada Juni 1993 mereka menerbitkan Program Aksi Segera, sebuah paket penghematan yang menargetkan pemangkasan sekitar enam miliar dolar belanja federal, memaksa negara bagian melunasi tunggakan kepada pemerintah pusat, dan memperketat kendali atas bank-bank milik federal.

Yang lebih penting adalah sebuah perangkat konstitusional. Konstitusi Brasil 1988 mengunci sebagian besar penerimaan federal untuk transfer dan program tertentu, sehingga kas negara hampir tidak punya ruang diskresi. Pada Maret 1994 Kongres menyetujui Dana Sosial Darurat, sebuah amandemen revisi yang membebaskan 15 persen penerimaan pajak federal dari pengunciannya selama dua tahun dan mengembalikannya kepada eksekutif. Itu tambalan sementara untuk masalah permanen, diperpanjang berulang kali dengan nama berbeda, dan ia memberi rencana tersebut anggaran operasional yang kurang lebih seimbang tepat pada saat dibutuhkan.

Cardoso juga melakukan sesuatu yang tidak dilakukan menteri keuangan Brasil mana pun sejak 1986: ia memberi tahu negerinya persis apa yang akan ia lakukan, berbulan-bulan sebelum melakukannya, lalu melakukannya dalam urutan itu. Mengumumkan langkah-langkah di muka menghapus insentif untuk mendahului pembekuan yang datang mendadak.

Tahap Dua: Mata Uang yang Bukan Uang

Peraturan Sementara 434, diterbitkan pada 27 Februari 1994, menciptakan Unidade Real de Valor. Sejak 1 Maret URV hadir sebagai indeks, mula-mula ditetapkan pada CR$647,50, dinyatakan ulang setiap hari oleh bank sentral agar nilainya dalam cruzeiro real mengikuti inflasi yang sedang berjalan — dan dalam praktiknya mengikuti dolar nyaris satu banding satu.

Upah dikonversi ke URV pada rata-rata daya beli riilnya selama empat bulan dari November 1993 sampai Februari 1994, sebuah aturan yang menyebarkan kesewenangan tanggal konversi tunggal ke satu periode dan menghapus keluhan konkret baik bagi serikat pekerja maupun pengusaha. Sewa, uang sekolah, premi asuransi dan tarif publik menyusul. Toko memasang dua harga, satu dalam cruzeiro real yang berubah tiap hari dan satu dalam URV yang tidak berubah.

Selama empat bulan warga Brasil hidup di dalam sebuah peragaan yang sedang bekerja. Harga satu liter susu dalam URV nyaris tidak bergerak sementara harga cruzeiro-nya naik setiap pekan, dan pelajaran itu mengajarkan dirinya sendiri tanpa seorang pun petugas pengawas. Cardoso mengundurkan diri dari kementerian pada 30 Maret 1994 untuk maju sebagai calon presiden, menyerahkan tahap akhir rencana itu kepada Rubens Ricupero.

Tahap Tiga: Real

Pada 30 Juni pemerintah menerbitkan peraturan yang mengubah satuan hitung itu menjadi alat pembayaran yang sah. Keesokan paginya satu URV menjadi satu real, yang berarti CR$2.750 per real dan, pada kurs saat itu, kira-kira satu dolar.

Yang menopang mata uang baru itu bukan pembekuan melainkan dua jangkar yang benar-benar memakan biaya. Bank sentral mengumumkan batas atas satu real per dolar dan membiarkan kursnya mengambang bebas di bawah batas itu, yang di negara bersurplus dagang dengan arus masuk portofolio berarti real segera menguat: pada awal 1995 ia diperdagangkan mendekati R$0,83 per dolar. Mata uang yang kemahalan berbarengan dengan pemangkasan tarif impor menghadapkan produsen Brasil pada persaingan asing tepat pada saat mereka mungkin ingin menguji uang baru itu dengan menaikkan harga. Jangkar kedua adalah bunga. Suku bunga overnight riil bertahan di atas 20 persen sepanjang sebagian besar dua tahun pertama rencana itu, dan giro wajib minimum atas simpanan giro dinaikkan hingga 100 persen pada margin.

Gustavo Franco, yang menjadi pembela paling artikulatif rencana ini dan kelak menjadi gubernur bank sentral, memperlakukan jangkar nilai tukar dan pembukaan perdagangan sebagai satu alat tunggal untuk memaksa produktivitas masuk ke ekonomi yang selama tiga dasawarsa bersembunyi di balik indeksasi (Franco, 1995). Edmar Bacha, yang menilai tahun pertamanya dari dalam, berpendapat bahwa sumbangan sejati URV bersifat informasional — ia membiarkan harga-harga relatif saling menemukan posisinya sebelum reformasi, bukan sesudahnya (Bacha, 1995).

Ricupero tidak bertahan untuk menyaksikannya. Pada 1 September 1994 sebuah siaran satelit membawa percakapannya di luar siaran dengan seorang pembawa acara televisi, yang di dalamnya ia berkata: "Saya tidak punya rasa sungkan. Yang baik kami klaim, yang buruk kami sembunyikan." Ia mundur lima hari kemudian. Rencana itu tidak goyah.

Pemilihan

Pada Juni 1994 Cardoso ada di kisaran 20 persen, jauh tertinggal dari Luiz Inácio Lula da Silva. Harga berhenti naik pada Juli. Pada 3 Oktober ia memenangi kursi presiden langsung di putaran pertama dengan 54,3 persen suara melawan 27 persen milik Lula.

Aritmetika distribusi menjelaskan pembalikan itu. Inflasi adalah pajak yang paling efisien dipungut dari orang-orang yang tak bisa mengelak, dan di Brasil itu berarti para pekerja bergaji bulanan tunai, tanpa rekening overnight yang memungkinkan kelas menengah mengindeks saldonya setiap hari. Ketika inflasi bulanan jatuh dari 40 persen ke 2 persen, daya beli riil di dasar sebaran upah langsung naik. Penjualan swalayan dan barang tahan lama melonjak sepanjang paruh kedua 1994; konsumsi ayam dan susu naik secara terukur. Survei rumah tangga hingga 1995 mencatat penurunan angka kemiskinan paling tajam yang dilihat Brasil dalam satu generasi.

Ongkos Jangkar Itu

Stabilitas yang dihargai dalam dolar mahal untuk dipertahankan. Transaksi berjalan Brasil bergeser dari nyaris seimbang pada 1994 menjadi defisit mendekati empat persen PDB pada 1998, dibiayai modal jangka pendek yang bisa pergi kapan saja. Setiap guncangan eksternal memaksa bank sentral mempertahankan kurs dengan suku bunga yang menghancurkan kegiatan domestik: setelah Meksiko mendevaluasi pada Desember 1994 — lihat krisis peso dan efek Tequila — Brasil meninggalkan batas atas sederhana itu pada Maret 1995 dan beralih ke pita merayap. Setelah krisis Asia pada akhir 1997 dan gagal bayar Rusia pada Agustus 1998, bunga overnight menyentuh hampir 50 persen, dan pada November 1998 Brasil menyepakati paket dukungan senilai 41,5 miliar dolar dengan IMF dan BIS.

Sistem perbankan punya perhitungannya sendiri. Bank-bank Brasil meraup pendapatan besar dari float inflasioner — jarak waktu antara menerima simpanan dan menyelesaikan pembayaran — yang besarnya sekitar 4 persen PDB pada 1993. Dalam dua tahun pendapatan itu nyaris lenyap, dan lembaga-lembaga yang dibangun untuk memanennya mulai berjatuhan: Banco Econômico pada Agustus 1995, Banco Nacional pada November tahun itu. Pemerintah membentuk PROER pada November 1995 untuk membiayai penyerapan bank bermasalah oleh bank sehat, dan PROES untuk merestrukturisasi bank-bank milik negara bagian yang selama puluhan tahun berfungsi sebagai lengan pembiayaan para gubernur.

Patokan kurs itu sendiri tidak bertahan. Gustavo Franco mundur dari bank sentral pada 13 Januari 1999; pita dilebarkan lalu ditinggalkan dalam 48 jam, dan real jatuh dari R$1,21 per dolar menjadi di atas R$2 pada Maret. Armínio Fraga mengambil alih bank sentral dan Brasil menerapkan sasaran inflasi pada Juni 1999, menukar jangkar nilai tukar dengan jangkar domestik. Harga naik 8,94 persen tahun itu lalu mereda. Devaluasi sebesar itu pada 1990 akan menghidupkan kembali mesin indeksasi dalam hitungan pekan. Pada 1999 hal itu tidak terjadi, karena mesin indeksasi sudah dibongkar lima tahun sebelumnya dan tidak ada lagi yang bisa dihidupkan.

Yang Bertahan

Rencana-rencana Brasil sebelumnya meminta warga mengawasi pemilik toko — pada 1986 José Sarney mengajak publik bertindak sebagai "fiscais do Sarney", pengawas atas pembekuan harganya sendiri. Rencana Real tidak meminta apa pun dari publik selain membaca dua label harga selama empat bulan.

Cardoso menjabat dua periode dan menyerahkan kursi kepresidenan kepada orang yang dua kali ia kalahkan. Lula mempertahankan sasaran inflasi Cardoso, mempertahankan kurs mengambangnya, dan mempertahankan surplus primernya, dan itulah ukuran paling jelas atas apa yang dicapai rencana tersebut: ia mengubah sebuah rezim moneter menjadi fakta konstitusional yang tidak lagi ikut berganti ketika pemerintah berganti. Ditanya semasa kampanye 1994 tentang ekonomi anti-ortodoks dalam karier akademiknya sendiri, Cardoso menjawab: "Lupakan apa yang saya tulis." Memoarnya tentang periode itu memperlakukan kalimat tersebut sebagai lelucon yang sekaligus sebuah kepasrahan (Cardoso, 2006). Tinjauan Werner Baer atas ekonomi Brasil menempatkan awal kerangka makroekonomi modern negeri itu pada URV, bukan pada reformasi mana pun yang menyusul (Baer, 2008).

Negara lain mematahkan hiperinflasi dengan cara lain — Jerman pada 1923 dengan membuang mata uangnya sama sekali, sebagaimana diuraikan dalam hiperinflasi Weimar, dan Argentina pada 1991 dengan merantai peso ke dolar lewat undang-undang, sebuah komitmen yang butuh satu dasawarsa untuk meledak. Metode Brasil adalah metode yang tak satu pun pemerintah bersedia mencobanya, karena ia menuntut pengakuan di muka bahwa uang yang ada sudah tamat. Seorang pemilik toko di São Paulo menghabiskan musim dingin 1994 dengan menulis dua angka pada toples kopi yang sama dan menyaksikan salah satunya berhenti bergerak. Itulah seluruh mekanismenya.