Undang-Undang Glass-Steagall (1933): Dinding Antara Perbankan dan Spekulasi

Krisis Perbankan yang Mengguncang Amerika

Ketika Franklin D. Roosevelt dilantik pada 4 Maret 1933, Amerika Serikat menghadapi bencana perbankan yang belum pernah terjadi sebelumnya dalam sejarahnya. Hampir 9.000 bank telah bangkrut sejak dimulainya Depresi Besar pada tahun 1930, menghapus sekitar $7 miliar simpanan nasabah. Dalam beberapa minggu terakhir pemerintahan Hoover, penarikan panik meningkat begitu cepat sehingga para gubernur di negara bagian demi negara bagian menyatakan hari libur bank, menangguhkan operasi sepenuhnya. Pada Hari Pelantikan, aktivitas perbankan secara efektif telah berhenti di seluruh negeri. Tindakan pertama Roosevelt sebagai presiden adalah menyatakan hari libur bank nasional pada 6 Maret, menutup setiap bank di negara itu selama empat hari sementara para pejabat Departemen Keuangan menilai institusi mana yang cukup solvent untuk dibuka kembali.

Skala bencana tersebut menuntut penjelasan. Bagaimana sistem perbankan, yang seharusnya menjadi fondasi kapitalisme Amerika, hancur begitu total? Para penyelidik menunjuk pada kelemahan struktural yang telah berkembang selama tahun 1920-an: keterkaitan perbankan komersial dengan spekulasi sekuritas. Bank-bank komersial, yang dipercayakan dengan simpanan nasabah biasa, telah terjun ke bisnis penjaminan emisi, promosi, dan perdagangan saham dan obligasi. Ketika pasar saham ambruk pada Oktober 1929 dan nilai sekuritas runtuh, kerugian tersebut langsung kembali ke sistem perbankan, menghancurkan institusi yang mungkin akan bertahan dari kemerosotan pinjaman.

Sidang Pecora

Landasan politik untuk reformasi diletakkan oleh salah satu investigasi kongres paling dramatis dalam sejarah Amerika. Pada Januari 1933, Komite Perbankan dan Mata Uang Senat menunjuk Ferdinand Pecora, seorang asisten jaksa wilayah kelahiran Sisilia dari New York, sebagai kepala penasihatnya. Pecora terbukti menjadi interogator tanpa henti. Selama beberapa bulan berikutnya, ia menyeret para raksasa keuangan Amerika di hadapan komite dan memperoleh kesaksian yang mengejutkan bangsa.

Charles Mitchell, ketua National City Bank (pendahulu Citigroup), terpaksa mengakui bahwa banknya telah mengemas ulang pinjaman Amerika Latin yang memburuk sebagai sekuritas dan memasarkannya secara agresif kepada investor ritel, termasuk nasabah bank itu sendiri. Ketika sekuritas tersebut menjadi tidak berharga, nasabah bank menanggung kerugian sementara institusi tersebut mengumpulkan biaya penjaminan emisinya. Mitchell juga mengungkapkan bahwa ia telah menjual saham bank kepada anggota keluarga dengan kerugian buatan untuk menghindari pembayaran pajak penghasilan, sebuah skema yang menyebabkan ia didakwa karena penggelapan pajak.

Para mitra J.P. Morgan and Company terbukti telah mempertahankan "daftar istimewa" para politisi dan pemimpin bisnis berpengaruh yang menerima saham dalam penawaran umum perdana yang "panas" dengan harga di bawah pasar; sebuah bentuk patronase keuangan yang mengaburkan batas antara perbankan dan pengaruh politik. Daftar tersebut termasuk mantan presiden Calvin Coolidge, seorang hakim Mahkamah Agung yang sedang menjabat, dan banyak anggota Kongres.

Sidang Pecora mengubah opini publik. Orang Amerika yang telah kehilangan tabungan mereka kini dapat melihat dengan tepat bagaimana sistem tersebut telah direkayasa untuk merugikan mereka. Tekanan politik untuk reformasi fundamental menjadi tidak dapat ditolak.

Arsitektur Hukum

Undang-Undang Perbankan 1933 disponsori oleh Senator Carter Glass dari Virginia, mantan Sekretaris Departemen Keuangan yang telah membantu menciptakan Sistem Federal Reserve pada tahun 1913, dan Perwakilan Henry Bascom Steagall dari Alabama, ketua Komite Perbankan DPR. Meskipun undang-undang lengkap tersebut mengandung banyak ketentuan, bagian-bagian yang kemudian dikenal secara kolektif sebagai "Glass-Steagall" berfokus pada empat reformasi utama.

Pertama, Bagian 16 dan 21 membangun tembok antara perbankan komersial dan perbankan investasi. Institusi yang menerima simpanan dan memberikan pinjaman dilarang menjamin emisi atau memperdagangkan sekuritas (selain obligasi pemerintah). Sebaliknya, perusahaan sekuritas tidak dapat menerima simpanan. Bank diberi waktu satu tahun untuk memilih bisnis mana yang akan mereka tekuni. Konsekuensinya segera dan luas: J.P. Morgan and Company memilih untuk tetap menjadi bank komersial, dan beberapa mitranya pergi untuk mendirikan Morgan Stanley sebagai bank investasi terpisah. The First Boston Corporation dipisahkan dari First National Bank of Boston. Di seluruh Wall Street, lanskapnya diorganisir ulang.

Kedua, Bagian 20 melarang bank anggota Federal Reserve untuk berafiliasi dengan perusahaan yang utamanya bergerak dalam aktivitas sekuritas. Ini menutup celah yang telah dieksploitasi bank selama tahun 1920-an dengan melakukan bisnis sekuritas melalui afiliasi yang secara nominal terpisah.

Ketiga, undang-undang tersebut membentuk Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), sebuah ketentuan yang diperjuangkan oleh Steagall atas keberatan awal Roosevelt dan Glass. FDIC menjamin simpanan bank individu hingga $2.500, angka yang akan dinaikkan berulang kali selama beberapa dekade. Dengan meyakinkan deposan kecil bahwa uang mereka aman terlepas dari nasib bank, asuransi simpanan mengatasi masalah penarikan massal bank dari akarnya.

Keempat, undang-undang tersebut memberikan otoritas baru kepada Federal Reserve untuk mengatur suku bunga pada rekening tabungan melalui Regulasi Q, yang melarang pembayaran bunga pada simpanan giro dan membatasi suku bunga pada simpanan berjangka. Tujuannya adalah untuk mencegah bank bersaing secara sembrono untuk simpanan dengan menawarkan suku bunga yang sangat tinggi dan tidak berkelanjutan.

Era Stabilitas

Kerangka kerja Glass-Steagall mengantarkan periode stabilitas luar biasa dalam perbankan Amerika. Antara tahun 1941 dan 1979, kegagalan bank rata-rata kurang dari enam per tahun, sebuah kontras dramatis dengan ribuan kegagalan yang terjadi selama awal tahun 1930-an. Sistem yang terpisah menghasilkan industri perbankan yang lebih sederhana, lebih transparan, dan jauh lebih tidak rentan terhadap kelebihan spekulatif.

Bank-bank komersial berfokus pada fungsi inti mereka yaitu menerima simpanan dan memberikan pinjaman kepada bisnis dan konsumen. Bank investasi beroperasi sebagai kemitraan di mana modal para mitra sendiri berisiko, menciptakan insentif yang kuat untuk perilaku yang hati-hati. Kedua industri mengembangkan budaya yang berbeda: perbankan komersial dicirikan oleh konservatisme dan pinjaman berbasis hubungan, sementara perbankan investasi menumbuhkan etos yang lebih kewirausahaan dan toleran risiko.

Stabilitas tersebut tidak tanpa biaya. Para kritikus berpendapat bahwa pemisahan tersebut mengurangi persaingan, menaikkan biaya bagi konsumen, dan mencegah bank-bank Amerika bersaing secara efektif dengan institusi asing yang tidak menghadapi pembatasan semacam itu. Pada tahun 1970-an, ketika inflasi mengikis nilai suku bunga simpanan yang diatur dan inovasi keuangan menciptakan instrumen baru yang mengaburkan kategori tradisional, tekanan untuk membongkar hambatan Glass-Steagall mulai meningkat.

Erosi yang Panjang

Pembongkaran Glass-Steagall tidak terjadi dalam satu serangan. Itu adalah proses bertahap yang berlangsung selama dua dekade, didorong oleh kombinasi lobi industri, reinterpretasi peraturan, dan pergeseran ideologi politik.

Pada tahun 1987, Dewan Federal Reserve, di bawah Ketua Alan Greenspan, mulai menyetujui permohonan dari perusahaan induk bank untuk terlibat dalam penjaminan emisi sekuritas terbatas melalui apa yang disebut anak perusahaan Bagian 20, dinamakan sesuai ketentuan Glass-Steagall yang dirancang untuk diakali. Awalnya, pendapatan dari aktivitas sekuritas dibatasi hingga 5 persen dari total pendapatan anak perusahaan. Batas tersebut dinaikkan menjadi 10 persen pada tahun 1989 dan 25 persen pada tahun 1996, secara stabil memperlebar pelanggaran.

Pada tahun 1998, Citicorp mengumumkan merger dengan Travelers Group, sebuah konglomerat asuransi dan sekuritas yang memiliki bank investasi Salomon Smith Barney. Kesepakatan senilai $70 miliar tersebut, yang diatur oleh ketua Citicorp John Reed dan kepala Travelers Sanford Weill, secara teknis ilegal di bawah Glass-Steagall. Namun perusahaan-perusahaan tersebut melanjutkan dengan keyakinan bahwa undang-undang akan diubah untuk mengakomodasi mereka, dan mereka benar.

Pencabutan dan Konsekuensinya

Undang-Undang Gramm-Leach-Bliley, yang ditandatangani oleh Presiden Bill Clinton pada 12 November 1999, secara resmi mencabut ketentuan Glass-Steagall yang memisahkan perbankan komersial, perbankan investasi, dan asuransi. Legislasi tersebut dinamakan sesuai para sponsornya: Senator Phil Gramm dari Texas, Perwakilan Jim Leach dari Iowa, dan Perwakilan Thomas Bliley dari Virginia. Pemungutan suara sangat besar; 90 banding 8 di Senat dan 362 banding 57 di DPR; mencerminkan konsensus bipartisan bahwa pembatasan era Depresi sudah tidak relevan lagi.

Pencabutan tersebut memungkinkan penciptaan konglomerat keuangan dengan ukuran dan kompleksitas yang belum pernah terjadi sebelumnya. Citigroup, lahir dari merger Citicorp-Travelers, menjadi model untuk era baru. Dalam satu dekade, institusi keuangan Amerika terbesar menggabungkan perbankan komersial, perbankan investasi, asuransi, dan perdagangan proprietary di bawah satu payung perusahaan, dengan neraca yang diukur dalam triliunan dolar.

Apakah pencabutan Glass-Steagall berkontribusi pada krisis keuangan 2008 tetap menjadi salah satu pertanyaan paling diperdebatkan dalam sejarah keuangan. Para kritikus, termasuk mantan ketua FDIC Sheila Bair dan mantan ketua Federal Reserve Paul Volcker, berpendapat bahwa penghapusan hambatan struktural memungkinkan pertumbuhan institusi yang "terlalu besar untuk gagal" dan menciptakan konflik kepentingan yang berbahaya. Bank yang baik mengawali hipotek maupun mengemasnya menjadi sekuritas memiliki insentif yang melemah untuk mempertahankan standar pinjaman.

Para pembela pencabutan mencatat bahwa perusahaan-perusahaan di pusat krisis 2008; Bear Stearns, Lehman Brothers, dan AIG; bukanlah bank komersial dan tidak akan dibatasi oleh Glass-Steagall. Mereka berpendapat bahwa krisis disebabkan oleh kegagalan manajemen risiko, persyaratan modal yang tidak memadai, dan celah regulasi daripada oleh pencampuran fungsi perbankan.

Warisan dan Debat Berkelanjutan

Undang-Undang Glass-Steagall tetap menjadi batu ujian dalam perdebatan tentang regulasi keuangan. Pada tahun-tahun setelah krisis 2008, proposal untuk mengembalikan beberapa bentuk pemisahan perbankan memperoleh dukungan di seluruh spektrum politik. Senator Elizabeth Warren dan Senator John McCain ikut mensponsori Undang-Undang Glass-Steagall Abad ke-21 pada tahun 2013, meskipun itu tidak pernah maju untuk pemungutan suara. Aturan Volcker, yang termasuk dalam Undang-Undang Dodd-Frank tahun 2010, merupakan pengembalian sebagian ke prinsip-prinsip Glass-Steagall dengan membatasi perdagangan proprietary pada institusi dengan simpanan yang diasuransikan secara federal.

Di luar debat kebijakan spesifik, Glass-Steagall mewujudkan pertanyaan filosofis yang lebih luas tentang regulasi keuangan: apakah keamanan sistem penerima simpanan paling baik dilindungi oleh aturan yang mengatur perilaku (regulasi perilaku) atau oleh hambatan struktural yang mencegah kombinasi aktivitas tertentu sama sekali. Pengalaman dari tahun 1933 hingga 1999 menunjukkan bahwa pemisahan struktural, meskipun tidak sempurna, memberikan tingkat stabilitas sistemik yang sulit ditiru oleh regulasi berbasis perilaku.