Keruntuhan Harga Minyak 1986: Bagaimana Kontrak Netback Saudi Mematahkan OPEC

Pada Agustus 1985 Arab Saudi memproduksi sekitar 2,2 juta barel minyak mentah per hari. Norwegia, negeri berpenduduk empat juta jiwa yang ladang lepas pantai pertamanya baru berproduksi pada 1971, ketika itu memompa kira-kira tiga perempat dari jumlah tersebut. Kerajaan itu duduk di atas seperempat cadangan terbukti dunia, telah membangun kapasitas ekspor lebih dari sepuluh juta barel sehari, dan memompa lebih sedikit daripada yang dilakukannya pada 1962.

Setiap barel penurunan itu bersifat sukarela. Dalam sistem kuota yang diadopsi OPEC pada Maret 1983, Arab Saudi mengambil peran sebagai produsen penyeimbang: anggota yang memangkas produksi setiap kali anggota lain berproduksi berlebih, menyerap sendiri aritmetikanya agar harga resmi tetap berada di tempat yang ditetapkan organisasi. Pengaturan itu menahan harga acuan pada $29 per barel dan merenggut solvabilitas kas negara Saudi. Pendapatan minyak, sekitar $119 miliar pada 1981, tinggal sekitar $26 miliar pada 1985. Pemerintah mencatat defisit, menggerus aset luar negeri, dan menyaksikan pelanggannya membeli dari Meksiko, Laut Utara, dan Uni Soviet.

Pada 13 September 1985 Ahmed Zaki Yamani, menteri perminyakan Saudi sejak 1962, memberi tahu sesama menteri bahwa Kerajaan berhenti melakukannya. Dalam empat bulan harga satu barel minyak turun dua pertiga, ratusan bank Amerika memulai perjalanan lambat menuju kebangkrutan, dan sumber devisa terbesar Uni Soviet berhenti menghasilkan.

Aritmetika Sang Penyeimbang

Harga tinggi melakukan apa yang biasa dilakukan harga tinggi. Dua guncangan pada 1970-an — embargo yang diuraikan dalam Perang Yom Kippur dan guncangan minyak 1973 serta gangguan pasokan setelah revolusi Iran — mendorong minyak mentah dari bawah $3 per barel ke puncak di atas $35, dan tanggapannya datang dengan jeda sekitar lima tahun. Pengguna industri beralih ke gas dan batu bara. Mobil Jepang menggantikan mobil Amerika. Ladang yang tidak masuk akal pada $3 menjadi usaha yang sangat baik pada $30, sehingga Prudhoe Bay, ladang Forties dan Ekofisk, Cantarell, serta sederet ladang raksasa Siberia semuanya berproduksi pada waktu yang bersamaan.

Permintaan dan pasokan non-OPEC bergerak melawan kartel secara bersamaan. Konsumsi minyak dunia di luar blok komunis turun selama empat tahun berturut-turut setelah 1979. Produksi OPEC sendiri merosot dari sekitar 31 juta barel per hari pada 1979 menjadi sekitar 16 juta pada 1985, dan hampir seluruh pengurangan itu ditanggung oleh satu anggota.

Arab Saudi juga sedang dicurangi, dan itu lebih penting daripada soal volume. Anggota dengan kuota dua juta barel per hari menjual tiga juta, memberi potongan lewat barter, kredit yang diperpanjang, dan penyesuaian ongkos angkut yang tidak pernah muncul dalam harga resmi. Kerajaan membela harga yang justru sedang digerus diam-diam oleh mitra-mitranya demi menjual barel yang telah direlakannya.

Netback

Yang dipilih Yamani sebagai gantinya bukanlah target volume melainkan sebuah rumus harga, dan pilihan rumus itulah seluruh ceritanya.

Kontrak netback menetapkan harga sebuah kargo secara mundur dari tujuannya. Alih-alih menyepakati angka dolar per barel di terminal muat, penjual dan pembeli menunggu berapa harga produk olahan — bensin, solar, minyak bakar — di pasar tempat kargo itu dibongkar. Dari nilai yang terealisasi itu dikurangi ongkos angkut, asuransi, dan biaya pengolahan, lalu dikurangi lagi margin yang disepakati untuk kilang. Sisanya adalah harga minyak mentahnya.

Arab Saudi menawarkan syarat itu pada September dan Oktober 1985 kepada Exxon, Mobil, Texaco, dan Chevron, empat perusahaan Amerika yang memiliki Aramco sebelum nasionalisasi. Tawaran itu mustahil ditolak karena alasan sederhana: kilang dengan syarat netback tidak mungkin rugi pada minyak mentah. Marginnya dipatok dalam kontrak. Kapasitas pengolahan yang bertahun-tahun menganggur kembali menyala, dan kilang mengambil setiap barel yang mau dijual Kerajaan, sebab bagi mereka tidak ada harga yang membuat barel itu tidak ekonomis.

Produksi Saudi naik sepanjang musim gugur 1985 dan terus naik. Produsen lain menyamakan syaratnya demi mempertahankan pelanggan, dan pada awal 1986 sebagian besar minyak mentah yang diperdagangkan secara internasional bergerak dengan kontrak netback atau yang terkait netback. Robert Mabro, yang analisisnya untuk Oxford Institute for Energy Studies tetap menjadi penjelasan paling jernih tentang mekanisme ini, berpendapat bahwa penetapan harga netback bukan sekadar bersamaan dengan keruntuhan melainkan mempercepatnya: dengan menghapus insentif kilang untuk menolak harga minyak mentah yang tinggi, netback meneruskan setiap kelemahan di pasar produk langsung ke harga minyak mentah, lalu mengalirkan volume yang dihasilkannya kembali ke pasar produk yang sama (Mabro, 1987).

OPEC mengesahkan strategi itu dalam konferensi Jenewa Desember 1985, dengan memutuskan bahwa organisasi akan "mengamankan dan mempertahankan bagi OPEC pangsa yang adil di pasar minyak dunia, sepadan dengan pendapatan yang diperlukan bagi pembangunan negara-negara anggota." Komunike itu tidak memuat harga dan tidak memuat kuota. Para pedagang membacanya dengan tepat.

Jatuh Bebas

Minyak mentah berada di sekitar $31 per barel pada akhir November 1985. Harganya mendekati $20 pada akhir Januari 1986, mendekati $13 pada Februari, dan berkisar $10 pada hari-hari terakhir Maret. Kargo spot jenis yang lebih berat berpindah tangan di bawah angka itu.

Washington tidak dapat memutuskan apakah ini kemenangan. Minyak murah memindahkan kira-kira dua persen pendapatan nasional dari produsen ke konsumen, dan pemerintahan itu telah lima tahun berargumen bahwa pasar, bukan para menteri, yang seharusnya menetapkan harga. Produksi Amerika pun sedang turun, dan orang-orang yang menjalankan Pantai Teluk serta Cekungan Permian adalah kaum Republik.

Wakil Presiden George Bush, mantan pengusaha minyak Texas, terbang ke Arab Saudi pada awal April 1986 dan mengatakan kepada wartawan sebelum pertemuannya bahwa ia akan menyampaikan pentingnya stabilitas, sambil menambahkan bahwa penting "agar kita tidak terus jatuh bebas seperti penerjun yang melompat tanpa parasut." Hari-hari berikutnya dihabiskan Gedung Putih untuk menjelaskan bahwa kebijakan Amerika tetap memilih harga pasar dan bahwa Wakil Presiden sedang menggambarkan, bukan mengusulkan. Ditanya soal kunjungan itu, Yamani menyatakan Kerajaan tidak berselisih dengan kekuatan pasar.

Ladang Minyak

Industri pengeboran Amerika mencatat keruntuhan ini lebih cermat daripada deret harga mana pun. Jumlah rig putar yang dihitung mingguan oleh Baker Hughes memuncak pada 4.530 unit pada Desember 1981. Pada pekan ketiga Juli 1986 angkanya 663 — sekitar enam dari tujuh rig berhenti. Produksi minyak mentah di empat puluh delapan negara bagian daratan memulai penurunan yang berlangsung seperempat abad, dan pangsa konsumsi Amerika yang dipenuhi impor, 27 persen pada 1985, melewati 40 persen sebelum dekade itu berakhir.

Kerusakan perbankan menyusul dengan jeda, sebab kredit yang dijaminkan cadangan minyak dinilai ulang secara lambat. Kredit energi di Texas, Oklahoma, dan Louisiana ditulis atas dasar perkiraan cadangan yang didiskonto pada $30 per barel ke atas, tanpa satu pun kovenan yang membayangkan $10. Ketika para insinyur cadangan menilai ulang agunan pada 1986 dan 1987, kredit itu bukan sekadar memburuk; kredit itu tanpa jaminan. Properti komersial di Houston dan Dallas, yang dibangun atas asumsi bahwa ekonomi minyak akan terus merekrut, mengosong pada saat yang sama, sehingga dua kelas aset terbesar di neraca setiap bank daerah gagal bersamaan.

First RepublicBank Corporation, perusahaan perbankan terbesar di Texas dengan aset sekitar $33 miliar, diselesaikan oleh Federal Deposit Insurance Corporation pada Juli 1988 — kegagalan bank terbesar dalam sejarah Amerika sampai saat itu. MCorp menyusul pada Maret 1989, Texas American Bancshares pada musim panas tahun itu. Sembilan dari sepuluh kelompok perbankan terbesar Texas gagal atau dijual dengan bantuan federal antara 1987 dan 1990 (FDIC, 1997). Lembaga simpan pinjam di negara-negara bagian yang sama, yang sudah memikul kerugian suku bunga seperti diuraikan dalam krisis simpan pinjam 1980–1995, dihabisi oleh agunan yang sama.

Para Debitur dan Sebuah Imperium

Di luar Amerika Serikat perhitungannya lebih keras, sebab para pengekspor minyak berutang dengan jaminan barel.

Meksiko memperoleh sekitar $14,8 miliar dari ekspor minyak pada 1985 dan sekitar $6,3 miliar pada 1986. Ekonomi yang sudah gagal bayar empat tahun sebelumnya — peristiwa yang dibahas dalam moratorium Meksiko 1982 dan dekade yang hilang — menyusut hampir empat persen pada 1986 sementara inflasi melampaui seratus persen. Perjanjian siaga yang dirundingkan Meksiko dengan Dana Moneter Internasional tahun itu memuat klausul kontinjensi minyak, sebuah perangkat yang belum pernah dipakai Dana: pembiayaan tambahan akan cair otomatis jika harga jatuh di bawah ambang yang ditetapkan. Nigeria, Venezuela, dan Indonesia melewati versi yang lebih kecil dari tahun yang sama.

Uni Soviet tidak memiliki fasilitas semacam itu. Minyak dan gas memasok devisa yang membayar gandum, mesin, dan barang konsumsi impor, dan harga keduanya jatuh bersamaan. Yegor Gaidar, ekonom yang menjadi penjabat perdana menteri Rusia pada 1992, menempatkan krisis fiskal terminal negara Soviet pada musim gugur 1985, ketika Arab Saudi berhenti menahan produksi, dan menaksir kerugian tahunan Moskow akibat itu sekitar $20 miliar (Gaidar, 2007). Pembelian gandum masih dipertahankan dengan uang pinjaman selama lima tahun berikutnya.

Bagi negara pengimpor, perpindahannya berjalan ke arah sebaliknya. Harga konsumen Amerika naik 1,9 persen pada 1986, laju tahunan paling lambat dalam dua puluh satu tahun. Federal Reserve memangkas suku bunga diskonto empat kali tahun itu, dari 7,5 persen menjadi 5,5 persen. Imbal hasil Treasury tiga puluh tahun, di atas sepuluh persen pada pertengahan 1985, turun ke arah tujuh persen pada musim semi 1986, dan Dow Jones Industrial Average menutup 1986 di 1.895,95 terhadap 1.546,67 setahun sebelumnya — di tengah kenaikan yang berakhir pada kejatuhan Oktober 1987. Karya James Hamilton tentang makroekonomi guncangan minyak mencatat asimetri yang membuat episode semacam ini sulit dibaca: kenaikan harga yang besar secara konsisten mendahului resesi Amerika, sedangkan penurunan besar memberi rangsangan yang lebih lemah dan lebih lambat daripada yang disiratkan kesimetrian aritmetikanya (Hamilton, 2011).

Delapan Belas Dolar

Menjelang musim panas 1986 perang pangsa pasar telah mencapai tujuan yang dinyatakannya dan membuat Kerajaan lebih miskin dalam prosesnya. Produksi Saudi kembali di atas lima juta barel per hari, kira-kira satu setengah kali angka 1985, tetapi pendapatan per barel turun lebih dari separuh. OPEC bertemu di Jenewa pada 5 Agustus dan menyepakati kembalinya kuota untuk September dan Oktober; harga pulih di atas $14 dalam hitungan pekan, yang memberi tahu para menteri berapa nilai sebuah pagu yang kredibel.

Perhitungan politiknya datang pada 29 Oktober, ketika Raja Fahd memberhentikan Yamani. Ia telah dua puluh empat tahun menjadi menteri perminyakan, pernah diculik oleh Carlos the Jackal pada pertemuan OPEC 1975 di Wina, dan menjadi wajah publik dari harga yang dihancurkan keruntuhan ini. Penggantinya, Hisham Nazer, mewarisi perundingan yang sudah berjalan.

Pada 20 Desember 1986 OPEC sepakat meninggalkan penetapan harga netback dan kembali ke harga acuan tetap $18 per barel untuk keranjang tujuh jenis minyak mentah, dengan pagu produksi 15,8 juta barel per hari mulai 1 Februari 1987. Harga memang sempat pulih ke sekitar tingkat itu. Sistemnya tidak bertahan. Para anggota memberi potongan, keranjangnya melenceng, dan dalam kira-kira dua tahun Arab Saudi dan yang lain beralih ke penetapan harga berbasis rumus — minyak mentah dijual pada selisih terhadap patokan spot yang dipublikasikan seperti Brent atau West Texas Intermediate, dengan patokan itu ditentukan para pedagang, bukan para menteri.

Itulah perubahan yang sesungguhnya dibuat 1986. Sebelumnya, harga minyak adalah angka yang diumumkan sebuah komite. Sesudahnya, harga minyak adalah apa pun yang tertera di layar berjangka, yang menjelaskan mengapa strategi lindung nilai yang kelak menghancurkan lindung nilai minyak senilai $1,3 miliar di Metallgesellschaft mungkin terjadi sama sekali, dan mengapa anggaran sebuah negara dapat runtuh oleh pergerakan kuartalan sebuah kontrak yang diperdagangkan di New York, seperti dialami Rusia dalam krisis rubel 2014. Catatan Daniel Yergin tentang periode ini membaca keruntuhan itu sebagai saat para produsen menemukan bahwa alat yang mereka rebut pada 1973 tidak dapat digenggam tanpa memangkas produksi sampai terasa sakit (Yergin, 1991).

Harga acuan $18 yang disepakati di Jenewa dua hari sebelum Natal 1986 bertahan kurang dari dua tahun di tengah potongan harga diam-diam, dan sejak itu tidak ada lagi yang mencoba mengumumkan harga tetap untuk minyak mentah.