1819 की दहशत: अमेरिका की पहली शांतिकालीन मंदी

मार्च 1819 के पहले सप्ताह में फ़िलाडेल्फ़िया में दो घटनाएँ हुईं, जिन्होंने तय किया कि अमेरिकियों की एक पूरी पीढ़ी मुद्रा को किस तरह समझेगी। 6 मार्च को सर्वोच्च न्यायालय ने McCulloch v. Maryland में निर्णय सुनाया और पुष्टि की कि कांग्रेस राष्ट्रीय बैंक स्थापित कर सकती है और कोई भी राज्य उस पर कर लगाकर उसे समाप्त नहीं कर सकता। उसी दिन चेस्टनट स्ट्रीट स्थित बैंक ऑफ़ द युनाइटेड स्टेट्स में शेयरधारकों ने लैंगडन चीव्स को अध्यक्ष बनाया।

चीव्स दक्षिण कैरोलाइना के वकील थे और प्रतिनिधि सभा के अध्यक्ष रह चुके थे। उन्हें जो संस्था मिली उसके पास अपनी देनदारियों के मुक़ाबले बहुत कम, लगभग 20 लाख डॉलर की धातु-मुद्रा थी; ऐसी शाखाएँ थीं जिनकी बहियाँ फ़िलाडेल्फ़िया में किसी ने जाँची नहीं थीं; और बाल्टीमोर में एक ऐसा कोषाध्यक्ष था जो तिजोरी में हाथ मार चुका था। उनका उपचार यह था कि उधार देना बंद करें और वसूली शुरू करें।

अठारह महीनों के भीतर बैंक की संगमरमरी दीवारों के बाहर का देश वह सब झेल चुका था जिसके लिए अमेरिकियों के पास अभी शब्द भी नहीं थे। क़ीमतें आधी रह गईं। जो ज़मीन नीलामी में आठ डॉलर प्रति एकड़ बिकी थी, उसके लिए दो डॉलर पर भी कोई बोली लगाने वाला नहीं मिला। फ़िलाडेल्फ़िया और पिट्सबर्ग में समकालीनों का अनुमान था कि काम करने वाली आबादी का लगभग आधा हिस्सा पूरी तरह बेरोज़गार था। विलियम गॉज, जिन्होंने यह सब ट्रेज़री के भीतर से देखा और वह विवरण लिखा जो आगे चलकर मानक बन गया, पूरे प्रकरण को एक वाक्य में समेट दिया: "बैंक बच गया, और जनता बरबाद हो गई।"

उससे पहले की तेज़ी

1815 की शांति ने अटलांटिक के दोनों ओर चार वर्षों से दबी माँग को खोल दिया। यूरोप की फ़सलें चौपट थीं, यूरोप के कारख़ानों को कपास चाहिए थी, और अमेरिकी निर्यातकों ने पाया कि वे उन बाज़ारों में बेच सकते हैं जो 1807 के व्यापार-प्रतिबंध के बाद से बंद पड़े थे। जनवरी 1818 में न्यू ऑरलियन्स में कपास 32 सेंट प्रति पाउंड तक पहुँच गई। गेहूँ और आटा उसके पीछे चले। जिस किसी के पास दक्षिणी या पश्चिमी ज़मीन थी, उसके लिए उधार लेकर और ज़मीन ख़रीदने का हिसाब साफ़ था।

संघीय भूमि नीति ने यह उधारी आसान बना दी। 1800 में बनी उधार व्यवस्था के अंतर्गत सरकारी भूमि कार्यालय का ख़रीदार एक चौथाई रक़म देता था और शेष चार वर्षों में जुटा सकता था, दर दो डॉलर प्रति एकड़ और न्यूनतम भूखंड 160 एकड़। 80 डॉलर वाला बसने वाला ऐसी ज़मीन पर 320 डॉलर का क़र्ज़ ले सकता था जिसकी क़ीमत बढ़ती रहने का भरोसा सबको था। 1818 में सार्वजनिक भूमि की बिक्री लगभग 35 लाख एकड़ रही, जो युद्ध के वर्षों से कई गुना थी।

वह एक-चौथाई रक़म जुटाना और भी आसान था, क्योंकि बैंक बढ़ गए थे। अमेरिका में चार्टर प्राप्त वाणिज्यिक बैंक 1811 के 88 से बढ़कर 1815 में 208 हो गए, और तेज़ी के दौरान यह संख्या बढ़ती रही। इनमें अधिकांश राज्य-स्तरीय संस्थाएँ थीं, जिनके धातु भंडार पतले थे और जिनके विचार इस बारे में उदार थे कि नोट के पीछे क्या होना चाहिए। 1811 में प्रथम बैंक ऑफ़ द युनाइटेड स्टेट्स का चार्टर समाप्त होने के बाद ऐसा कोई नहीं बचा जो नियमित रूप से उनके काग़ज़ को सिक्कों में भुनाने के लिए पेश करे, इसलिए वह काग़ज़ उतनी छूट पर चलता रहा जितनी स्थानीय प्रथा अनुमति देती थी।

थॉमस जेफ़रसन यही बात क्रांतिकाल के काग़ज़ी नोटों के साथ होते देख चुके थे और 1814 में थॉमस कूपर को लिखे पत्र में उन्होंने यह दर्ज किया: "आरंभ में बैंकों के विरोधियों ने जो कुछ कहा था, वह सब अब घटित हो रहा है। हम पहले पुराने कॉन्टिनेंटल काग़ज़ से बरबाद हुए थे, अब बैंक-काग़ज़ की बाढ़ से बरबाद होने वाले हैं।" वे एक ऐसी प्रक्रिया का वर्णन कर रहे थे जिससे वे एक बार गुज़र चुके थे, जब क्रांति की कॉन्टिनेंटल मुद्रा घटते-घटते शून्य हो गई थी।

अन्य बैंकों को अनुशासित करने के लिए बनी संस्था

जेम्स मैडिसन ने 10 अप्रैल 1816 को सेकंड बैंक ऑफ़ द युनाइटेड स्टेट्स की स्थापना का अधिनियम हस्ताक्षरित किया। पूँजी साढ़े तीन करोड़ डॉलर थी, जो प्रथम बैंक की एक करोड़ डॉलर की पूँजी से साढ़े तीन गुना थी; अवधि बीस वर्ष और मुख्यालय फ़िलाडेल्फ़िया। कम से कम प्रवर्तकों के तर्क के अनुसार इसका उद्देश्य एक समरूप मुद्रा बहाल करना था, अपने नोट सिक्कों में भुनाने को सदा तैयार रहकर और राज्य बैंकों के नोट भी उसी तरह भुनाने के लिए प्रस्तुत करके।

वह अनुशासन कभी नहीं आया। बैंक के पहले अध्यक्ष विलियम जोन्स फ़िलाडेल्फ़िया के व्यापारी और पूर्व नौसेना सचिव थे, जिनके पास बैंकिंग का कोई अनुभव नहीं था और अपने अतीत में एक दिवालियापन था। उनके अधीन शाखाओं ने स्वयं बैंक के ही शेयरों के बदले उधार दिया, शाखाओं के बीच की हुंडियों को निपटान का विकल्प बनने दिया, और ठीक उस समय विस्तार किया जब संस्था का प्रयोजन संयम था। राज्य बैंकों ने फ़रवरी 1817 में नाममात्र को सिक्का-भुगतान बहाल किया, पर उनके धातु भंडार देनदारियों के सामने नगण्य थे, और वे इसलिए बच निकले क्योंकि बैंक ने आँख मूँदे रखी।

बाल्टीमोर सबसे बुरा था। जेम्स ए. बुकानन शाखा चलाते थे और जेम्स डब्ल्यू. मैकलो उसके कोषाध्यक्ष थे; दोनों ने बैंक के शेयरों में सट्टा लगाने के लिए अपने और अपने साथियों के नाम विशाल बिना-प्रतिभूति ऋण निकाले। बाल्टीमोर कार्यालय का नुक़सान लगभग 15 लाख डॉलर रहा। 25 नवंबर 1818 को जॉन स्पेंसर ने सदन में प्रस्ताव रखा कि एक समिति बैंक की बहियाँ देखे और बताए कि उसके चार्टर का उल्लंघन हुआ है या नहीं। जोन्स ने इस्तीफ़ा दिया और शेयरधारकों ने मार्च 1819 में चीव्स को चुना।

मैकलो का नाम सर्वोच्च न्यायालय तक इसलिए पहुँचा क्योंकि मैरीलैंड ने उस शाखा पर कर लगाने की कोशिश की थी, और उनके मुक़दमे में जॉन मार्शल के मत ने वह वाक्य दिया जो आज भी हर अमेरिकी विधि-छात्र पढ़ता है: "कर लगाने की शक्ति में नष्ट करने की शक्ति निहित है।" बैंक को संवैधानिक छूट उसी सप्ताह मिली जिस सप्ताह उसके नए अध्यक्ष ने उसके दिए हुए ऋण को समेटना शुरू किया।

संकुचन

चीव्स ने वही किया जो एक बैंक तब करता है जब वह मुद्रा को संचालित करने के बजाय स्वयं बचने की कोशिश कर रहा हो। उन्होंने ऋण वापस माँगे, नवीनीकरण से इनकार किया, शाखाओं के बीच की हुंडियाँ बंद कीं, बंधक सम्पत्ति ज़ब्त की, और अपने पास मौजूद हर राज्य-बैंक नोट को सोने-चाँदी में भुगतान के लिए प्रस्तुत किया। जिन राज्य बैंकों ने भुनाने की क्षमता से कहीं अधिक काग़ज़ जारी कर रखा था, उनके पास दो ही विकल्प थे: भुगतान स्थगित करें, या अपना उधार इतनी तेज़ी से घटाएँ कि सिक्के जुट जाएँ। अधिकांश ने दोनों किए।

जिस देश की कुल मुद्रा ही छोटी हो, उस पर इतने बड़े संकुचन का एक ही परिणाम हो सकता था। बैंक की बहियों पर आज भी मानक माने जाने वाले राल्फ़ कैटरॉल के इतिहास ने यह निर्णय दिया कि इस संस्था की अपनी रक्षा उस क़ीमत पर ख़रीदी गई जो व्यापक अर्थव्यवस्था ने चुकाई (Catterall, 1903)। नीतिगत प्रतिक्रिया पर मरे रॉथबर्ड के अध्ययन ने और तीखे ढंग से तर्क दिया कि बैंक के पहले के विस्तार ने ही वे स्थितियाँ बनाईं जिन्हें बाद के संकुचन ने समाप्त कर दिया (Rothbard, 1962)।

नुक़सान का अधिकांश हिस्सा कपास ने अपने बल पर किया। ब्रिटिश ख़रीदारों ने युद्ध के दौरान भारतीय आपूर्ति खोज ली थी और युद्ध के बाद भी वहीं से ख़रीदते रहे; भरे-पूरे लिवरपूल बाज़ार में अमेरिका की अच्छी फ़सल पहुँचते ही बाक़ी काम हो गया। न्यू ऑरलियन्स में क़ीमत जनवरी 1818 के 32 सेंट से घटकर एक वर्ष बाद 25 सेंट और जनवरी 1820 तक 16 सेंट रह गई, और लंबे समय तक उसी निचले स्तर पर टिकी रही। जिस भी बाग़ान-मालिक ने 1818 की क़ीमतों पर चार वर्ष के उधार पर ज़मीन ख़रीदी थी, वह अब उस क़र्ज़ की क़िस्तें आधी क़ीमत की फ़सल से चुका रहा था।

ज़मीन पर यह कैसा दिखता था

संकट उन्हीं रास्तों पर फैला जिन पर तेज़ी आई थी। अलबामा और मिसिसिपी के कपास क्षेत्रों में जिन ख़रीदारों ने नीलामी में सार्वजनिक भूमि की बोली चढ़ाई थी, वे बस छोड़कर चले गए। ओहायो घाटी में, जहाँ बैंक की पश्चिमी शाखाएँ सबसे लापरवाह ऋणदाता रही थीं और फिर सबसे आक्रामक वसूली करने वाली बनीं, अंततः बैंक ही शहरों का मालिक बन गया। सिनसिनाटी में उसकी सम्पत्तियों में एक समय शहर के निर्मित भवनों का बड़ा हिस्सा शामिल था, जो ज़ब्ती से मिला था।

शहरी श्रम बाज़ार उसी व्यापार के साथ बैठ गए जो उन्हें संभालता था। फ़िलाडेल्फ़िया और पिट्सबर्ग के अनुमान बेरोज़गारी को श्रमशक्ति के लगभग आधे पर रखते हैं, और फ़िलाडेल्फ़िया की कुछ समकालीन गणनाएँ इससे भी ऊपर जाती हैं। जिन राज्यों में ऋण-जेलें अब भी थीं, वे भर गईं। जिन निर्माताओं ने युद्धकाल में ब्रिटिश आयात रुकने का लाभ उठाकर क्षमता बढ़ाई थी, उन्हें अब किसी भी क़ीमत पर फेंके जा रहे ब्रिटिश माल से मुक़ाबला करना पड़ा, और इसी कारण शुल्क का प्रश्न 1820 में अमेरिकी राजनीति के केंद्र में आ गया और वहीं जमा रहा।

जॉन सी. कैलहोन ने 1820 में जॉन क्विंसी एडम्स को इस मलबे का वर्णन करते हुए वह सारांश दिया जो उस समय के किसी भी अधिकारी से अधिक सटीक था: "इन दो वर्षों में संघ के हर हिस्से में सम्पत्तियों की विशाल उथल-पुथल हुई है: अनगिनत लोग पूरी तरह बरबाद हो गए हैं; असंख्य गहरे कष्ट में हैं; और सरकार के प्रति व्यापक असंतोष फैला है।"

नवंबर 1820 तक चार्टर प्राप्त बैंक 267 थे और शाखाएँ 66। वर्जीनिया पर क्लाइड हॉलमैन का अध्ययन दिखाता है कि एक ही राज्य के भीतर भी क्षति कितनी असमान थी, जहाँ टाइडवॉटर के व्यापारी और पीडमॉन्ट के बाग़ान-मालिक अलग-अलग रास्तों से चोट खाए और अलग-अलग गति से उबरे (Haulman, 2008)।

कांग्रेस भूमि क़ानून फिर से लिखती है

वाशिंगटन की पहली प्रतिक्रिया उस तंत्र को ठीक करने की थी जिसने यह क़र्ज़ पैदा किया था। 24 अप्रैल 1820 के भूमि अधिनियम ने उधार पर ख़रीद पूरी तरह समाप्त कर दी: उसके बाद सार्वजनिक भूमि नक़द में ही ख़रीदी जा सकती थी। उसे पहुँच में बनाए रखने के लिए न्यूनतम क़ीमत 2.00 डॉलर से घटकर 1.25 डॉलर प्रति एकड़ और न्यूनतम भूखंड 160 एकड़ से घटकर 80 एकड़ हो गया, जिससे 100 डॉलर में एक ख़रीद संभव हो गई।

इससे भविष्य सुधरा, अतीत के लिए कुछ नहीं हुआ। बसने वालों पर पुरानी शर्तों और पुरानी क़ीमतों पर ख़रीदी गई ज़मीन का बक़ाया ट्रेज़री के प्रति बना रहा, और उसमें से बहुत-सी ज़मीन बची हुई रक़म से कम मूल्य की थी। 2 मार्च 1821 के राहत अधिनियम ने ख़रीदारों को वह हिस्सा लौटाने दिया जिसका भुगतान वे नहीं कर सकते थे, और उसका मूल्य शेष पर बक़ाया में समायोजित करने दिया, साथ ही बाक़ी चुकाने के लिए आठ वर्ष और दिए। कांग्रेस आगे भी उस दशक के अधिकांश समय तक विस्तार अधिनियम पारित करती रही।

राज्य अपने-अपने उपाय करते हैं

राज्य विधानसभाओं के पास ऐसा सुव्यवस्थित उपकरण नहीं था, इसलिए हर तरह की राहत निकली: ऋण-वसूली रोकने वाले स्थगन क़ानून, देनदारों को वर्षों की मोहलत देने वाले प्रत्यर्पण क़ानून, राज्य का काग़ज़ जारी करने वाले ऋण कार्यालय, और ऋण के लिए क़ैद समाप्त करने वाले अधिनियम। लेनदार अदालत गए, और अदालतें प्रायः उनके साथ रहीं।

केंटकी ने यह विवाद संवैधानिक सीमा तक पहुँचा दिया। 1820 में राहत-समर्थक उम्मीदवारों ने महासभा पर क़ब्ज़ा किया और देनदारों के प्रति असाधारण रूप से उदार एक प्रत्यर्पण क़ानून पारित किया। जब केंटकी की अपील अदालत ने राहत उपायों को अनुबंध-दायित्व का हनन बताकर रद्द किया, तो गवर्नर जोसेफ़ देशा के अधीन विधानसभा ने उस अदालत को ही समाप्त कर नई अदालत बना दी। पुरानी अदालत के न्यायाधीशों ने इस समाप्ति को नहीं माना, और दो वर्ष तक केंटकी में परस्पर विरोधी निर्णय देने वाली दो सर्वोच्च अदालतें रहीं। अदालत का पुनर्गठन 1826 में वापस ले लिया गया।

संघीय न्यायपालिका पहले ही गुंजाइश घटा चुकी थी। फ़रवरी 1819 में तय हुए Sturges v. Crowninshield में मार्शल की अदालत ने न्यूयॉर्क के दिवालिया क़ानून को उस सीमा तक अमान्य ठहराया जहाँ तक वह उसके पारित होने से पहले बने ऋणों को माफ़ करता था, यह मानते हुए कि अनुबंध उपबंध इसकी मनाही करता है। राज्य देनदार के शरीर को जेल से मुक्त कर सकते थे; उसके दायित्वों से मुक्त नहीं कर सकते थे।

1819 ने क्या छोड़ा

एंड्रयू ब्राउनिंग का विवरण इस प्रकरण को नीतिगत दुर्घटना नहीं, बल्कि देश का पहला वास्तविक व्यापार-चक्र मानता है, जो अटलांटिक वस्तु बाज़ारों में उस एकीकरण से पैदा हुआ जिसे अमेरिकी अभी पढ़ना नहीं जानते थे (Browning, 2019)। दोनों बातें एक साथ सच हैं: विश्व क़ीमतें पलटीं, और बैंक की प्रतिक्रिया ने व्यापार-शर्तों के झटके को मौद्रिक संकुचन में बदल दिया।

सुधार 1821 और 1822 में धीरे-धीरे आया। निकोलस बिडल ने 1823 में अध्यक्ष पद संभाला और एक दशक तक इस बैंक को लगभग केंद्रीय बैंक की तरह चलाया, सरकार के वित्तीय एजेंट की अपनी स्थिति और राज्य नोटों को भुनाने के लिए प्रस्तुत करने की शक्ति को अति-निर्गम पर स्थायी अंकुश के रूप में इस्तेमाल करते हुए। उन्होंने जो संस्था खड़ी की वह इतनी अच्छी चली कि उसका विनाश अगली राजनीतिक पीढ़ी की निर्णायक लड़ाई बन गया, जो एंड्रयू जैक्सन के बैंक-युद्ध और उसके बाद की दहशत में जाकर समाप्त हुई।

राजनीति मंदी से दशकों अधिक जीवित रही। एक राष्ट्रीय बैंक ने अपने चार्टर का उपयोग स्वयं को बचाने में किया और उस प्रक्रिया में ओहायो से अलबामा तक खेत ज़ब्त किए — जिन लोगों ने वे खेत खोए और उनके बेटों ने उसी के अनुसार मतदान किया। कठोर-मुद्रा का सिद्धांत, काग़ज़ी मुद्रा से शत्रुता, और किसी भी संघीय चार्टर वाली वित्तीय संस्था के प्रति संदेह — ये सब किसी और घटना की तुलना में 1819 तक कहीं अधिक सीधी रेखा खींचते हैं। छह वर्ष बाद जब ब्रिटेन का अपना हिसाब चुकाने का समय आया, तो 1825 की दहशत में बैंक ऑफ़ इंग्लैंड का आचरण उलटी दिशा में गया: उसने संकट से हाथ खींचने के बजाय संकट में खुलकर उधार दिया।

गॉज ने अपना निर्णय 1833 में प्रकाशित किया, जब जैक्सन सरकारी जमाएँ निकाल रहे थे और बैंक के चार्टर के पीछे चौदह वर्ष का विवाद तथा आगे तीन वर्ष का जीवन शेष था (Gouge, 1833)। पूरे घटनाक्रम के दौरान वे फ़िलाडेल्फ़िया में थे। जो लोग उन्हें पढ़ रहे थे उन्हें समझाने की ज़रूरत नहीं थी: वे ऐसी क़ीमतों पर, जिन्हें कोई फ़सल पूरा नहीं कर सकती थी, उस ज़मीन का भुगतान करते आ रहे थे जो अब उनकी नहीं थी, और वह भी ऐसी संस्था को जो अपनी धातु-मुद्रा सुरक्षित और अपनी संवैधानिकता प्रमाणित करके इस प्रकरण से बाहर निकल आई थी।