सेकंडरी बैंकिंग संकट: बैंक ऑफ़ इंग्लैंड की 1973 की लाइफ़बोट

शुक्रवार 21 दिसंबर 1973 की शाम क्लियरिंग बैंकों के अधिकारियों को थ्रेडनीडल स्ट्रीट स्थित बैंक ऑफ़ इंग्लैंड में बुलाया गया, ताकि सीडर होल्डिंग्स नाम की एक वित्त कंपनी के बारे में निर्णय लिया जा सके। सीडर घर-मालिकों को द्वितीय बंधक की दरों पर ऋण देती थी और इसके लिए धन अंतर-बैंक बाज़ार से उधार लेती थी। उसके ऋणदाताओं ने जमाओं का नवीनीकरण बंद कर दिया था। उस कमरे में बैठे लोगों का मानना था कि यदि सीडर क्रिसमस की छुट्टियों में डूब गई, तो सूची का अगला नाम जनवरी में और उसके बाद वाला फ़रवरी में डूबेगा।

बातचीत पूरे शनिवार चली और रविवार तड़के तक पहुँची। बार्कलेज़, नैशनल वेस्टमिंस्टर, हिल सैम्युअल और क्राउन एजेंट्स ने मिलकर लगभग 7.2 करोड़ पाउंड की सुविधा दी, और सीडर सोमवार को सामान्य रूप से खुली। इससे पाँच दिन पहले ही बैंक कुछ बड़ा और स्थायी जोड़ना शुरू कर चुका था — एक स्थायी सहायता कोष, जिसे इसमें शामिल हर व्यक्ति तत्काल लाइफ़बोट कहने लगा।

अगले दो वर्षों में लाइफ़बोट ब्रिटेन की छब्बीस जमा-स्वीकार करने वाली संस्थाओं को लगभग 1.3 अरब पाउंड उधार देगी। बैंक ऑफ़ इंग्लैंड के अपने हिस्से का नुक़सान लगभग 10 करोड़ पाउंड रहा, जो उस समय उसकी समूची पूँजी और आरक्षित निधि के बराबर के क़रीब था।

प्रतिस्पर्धा एवं ऋण नियंत्रण ने क्या खोल दिया

1970 में ब्रिटेन की बैंकिंग व्यवस्था नियम-पुस्तिका वाला एक कार्टेल थी। लंदन के क्लियरिंग बैंक बैंक दर से जुड़ी अपनी जमा और ऋण दरें सामूहिक रूप से तय करते थे, और बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ऋण की मात्रा को क़ीमत के बजाय सीमाएँ जारी करके और अनुरोध भेजकर नियंत्रित करता था। नवाचार धीमा था क्योंकि कोई क़ीमत पर प्रतिस्पर्धा नहीं कर सकता था।

मई 1971 में बैंक ने प्रतिस्पर्धा एवं ऋण नियंत्रण शीर्षक से एक परामर्श दस्तावेज़ प्रकाशित किया, और उसी वर्ष 16 सितंबर से पुरानी व्यवस्थाएँ समाप्त हो गईं। ब्याज-दर कार्टेल ख़त्म हुआ। ऋण सीमाएँ हटा दी गईं। उनके स्थान पर क्लियरिंग बैंकों के लिए 12.5 प्रतिशत का आरक्षित परिसंपत्ति अनुपात और विशेष जमा माँगने का अधिकार आया, और ऋण का वितरण थ्रेडनीडल स्ट्रीट के निर्देश से नहीं, उसकी लागत से होना था।

बैंक के अधिकारियों ने यह तर्क रखा था कि प्रतिस्पर्धा ऋण के आवंटन को बेहतर करेगी और क़ीमत की प्रणाली उसकी मात्रा को रोके रखेगी। इस दौर पर डंकन नीडम का अध्ययन कहता है कि बैंक ने बैंक-ऋण की माँग की ब्याज-लोच का गंभीर ग़लत आकलन किया, और जब मुद्रा उन दरों से बढ़ने लगी जिनकी किसी ने योजना नहीं बनाई थी, तो अधिकारी बंधक बाज़ार और स्वयं सरकार की उधारी लागत पर असर के कारण दरें इतनी ऊपर ले जाने को तैयार नहीं थे कि वृद्धि रुक सके (Needham, 2014)।

1970 से वित्त मंत्री रहे एंथनी बार्बर ने इसमें राजकोषीय ईंधन जोड़ा। 21 मार्च 1972 के उनके बजट ने एक अरब पाउंड से कहीं अधिक की कर कटौती की और एक स्पष्ट लक्ष्य रखा: उत्पादन को 1971 की पहली छमाही से 1973 की पहली छमाही तक प्रतिवर्ष 5 प्रतिशत की दर से बढ़ना था। कुछ ही सप्ताह में पाउंड दबाव में आ गया और 23 जून 1972 को उसे तैरने दिया गया, जिससे मौद्रिक नीति ठीक उसी क्षण किसी बाहरी लंगर से मुक्त हो गई जब उसे उसकी सबसे अधिक आवश्यकता थी। व्यापक मुद्रा 1972 में लगभग एक चौथाई बढ़ी और 1973 में फिर उतनी ही।

पैसा किसने लिया

नया ऋण कितना था, इससे अधिक महत्व इस बात का है कि वह कहाँ गया। क्लियरिंग बैंकों ने उसका बड़ा भाग उन दूसरी श्रेणी की संस्थाओं को दिया जिनकी निगरानी बैंक ऑफ़ इंग्लैंड नहीं करता था और जिनके बारे में अधिकांश मामलों में उसने विस्तार से कभी कुछ सुना भी नहीं था।

ये सेकंडरी या फ़्रिंज बैंक थे। बहुतों की हैसियत 1967 के कंपनी अधिनियम की धारा 123 के अंतर्गत थी — एक प्रावधान जिसके तहत बोर्ड ऑफ़ ट्रेड किसी कंपनी को वास्तविक बैंकिंग व्यवसाय करने वाली प्रमाणित कर सकता था, मुख्यतः कर-सम्बन्धी उद्देश्यों के लिए। धारा 123 का प्रमाणपत्र "बैंक" शब्द देता था, कोई विवेकपूर्ण नियमन नहीं। बैंक ऑफ़ इंग्लैंड की औपचारिक निगरानी केवल उन संस्थाओं तक जाती थी जिन्हें उसने अपनी सूचियों में स्वीकार किया था, और फ़्रिंज उनसे बाहर बैठी थी।

उनका व्यवसाय-मॉडल एक-सा और सरल था। थोक अंतर-बैंक बाज़ार से अल्पकाल के लिए उधार लो, जहाँ अब धन खुलकर उपलब्ध था और वास्तविक रूप में सस्ता था, और उसे वाणिज्यिक तथा आवासीय सम्पत्ति के विरुद्ध दीर्घकाल के लिए दो, जिसकी क़ीमतें इतनी तेज़ी से बढ़ रही थीं कि उधार लेने वाले की इक्विटी ब्याज के जमा होने से तेज़ बढ़ती थी। लंदन में दफ़्तरों का किराया 1970 से 1973 के बीच लगभग दोगुना हो गया। मामूली परिसंपत्ति आधार वाली सम्पत्ति कंपनियों ने ख़ुद को कई सौ करोड़ पाउंड की बैलेंस शीट में बदल लिया।

1973 की राजनीतिक हवा इस दुनिया के वित्त के बिगड़ने से पहले ही उसके विरुद्ध हो चुकी थी। एडवर्ड हीथ ने 15 मई 1973 को कॉमन्स में लोन्रो प्रकरण पर अपनी सरकार का बचाव करते हुए एक वाक्यांश गढ़ा जो पूरे क्षेत्र से चिपक गया: यह, उन्होंने कहा, "पूँजीवाद का अस्वीकार्य चेहरा" है। उस शरद ऋतु के लेबर सम्मेलन में डेनिस हीली ने वादा किया कि वे सम्पत्ति सट्टेबाज़ों को "तब तक निचोड़ेंगे जब तक बीज न चटक जाएँ"।

नवंबर 1973

चिंगारी लंदन एंड काउंटी सिक्योरिटीज़ थी, एक फ़्रिंज बैंक जिसका उप-अध्यक्ष संयोग से लिबरल पार्टी का नेता जेरेमी थॉर्प था। 1973 की शरद ऋतु भर उसके लेखांकन पर प्रेस की पड़ताल नवंबर के अंत में एक लाभ-घोषणा पर पहुँची, जिसे बाज़ार ने स्वीकारोक्ति की तरह पढ़ा। शेयर की क़ीमत ढह गई, और हर दूसरी फ़्रिंज संस्था के जमाकर्ता पूछने लगे कि और कौन क्या उठाए बैठा है।

ऋण संकट के लिए परिस्थितियाँ इससे बुरी शायद ही हो सकती थीं। योम किप्पुर युद्ध 6 अक्टूबर को शुरू हुआ था, और उसके बाद का तेल प्रतिबंध तथा कच्चे तेल की क़ीमतों का चौगुना होना ब्रिटिश अर्थव्यवस्था और व्यापक वित्तीय तंत्र से पहले ही गुज़र रहा था। राष्ट्रीय खनिक संघ ने 12 नवंबर को ओवरटाइम पर रोक शुरू कर दी। 13 नवंबर को बैंक ने न्यूनतम उधार दर 13 प्रतिशत कर दी, जो उस तिथि तक उसके इतिहास की सर्वोच्च थी, और 13 दिसंबर को सरकार ने घोषित किया कि नए वर्ष से उद्योग कोयला-आधारित बिजली बचाने के लिए तीन-दिवसीय सप्ताह पर चलेंगे।

शेयर बाज़ार राष्ट्रीय पतन के क़रीब की किसी स्थिति का मूल्य लगा रहा था। एफ़टी 30 साधारण शेयर सूचकांक 19 मई 1972 को 543.6 पर शिखर छू चुका था और पूरे 1974 में गिरता रहा, 6 जनवरी 1975 को 146.0 तक पहुँचकर — 73 प्रतिशत की गिरावट, इस सूचकांक के दर्ज इतिहास की सबसे गहरी।

लाइफ़बोट

गॉर्डन रिचर्डसन को बैंक ऑफ़ इंग्लैंड का गवर्नर बने छह महीने भी नहीं हुए थे जब फ़्रिंज गिरने लगी। 19 दिसंबर 1973 को उन्होंने इंग्लैंड और स्कॉटलैंड के क्लियरिंग बैंकों के अध्यक्षों को बुलाकर एक संयुक्त सहायता प्रबंध पर सहमति ली, जिसे चलाने के लिए उप-गवर्नर जैस्पर होलम की अध्यक्षता में एक नियंत्रण समिति बनी।

ढाँचा जानबूझकर पारस्परिक रखा गया। क्लियरिंग बैंकों ने पुनः जमा किए गए धन का 90 प्रतिशत दिया और बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ने 10 प्रतिशत, जिसका अर्थ था कि वाणिज्यिक बैंकों पर अधिकांश जोखिम रहा और इसलिए उसकी निगरानी करने का अधिकांश प्रोत्साहन भी। सहायता का रूप यह था कि अंतर-बैंक बाज़ार द्वारा निकाली गई जमाओं की जगह दंडात्मक दरों पर धन दिया जाए, सहायता पाने वाली संस्था की परिसंपत्तियों के बदले, और उसके प्रबंधन को निगरानी में रखकर।

फ़ॉरेस्ट केपी का बैंक का आधिकारिक इतिहास इस तर्क को उभारता है। फ़्रिंज बैंक स्वयं छोटे थे और अलग-अलग देखने पर उन्हें जाने दिया जा सकता था; बैंक को भय यह था कि उनकी विफलता शृंखला के सहारे ऊपर उन क्लियरिंग बैंकों तक पहुँचेगी जिन्होंने उन्हें धन दिया था, और वहाँ से जमा रखने की जगह के रूप में लंदन की अंतरराष्ट्रीय प्रतिष्ठा तक (Capie, 2010)। लाइफ़बोट फ़्रिंज का बचाव नहीं थी। वह फ़्रिंज को इतनी धीमी गति से समेटने का उपाय थी कि क्लियरिंग बैंक उस प्रक्रिया से बच निकलें।

मार्च 1974 तक क्लियरिंग बैंक हिचकने लगे थे। जिस क्षेत्र की संपार्श्विक क़ीमतें हर महीने गिर रही थीं, उसके विरुद्ध सहायता एक अरब पाउंड से ऊपर चल रही थी, और समिति ने आगे की प्रतिबद्धताओं को लगभग 1.2 अरब पाउंड पर सीमित कर दिया। उससे आगे कुछ भी मामला-दर-मामला निपटाना था, जिसका व्यवहार में अर्थ था अकेले बैंक द्वारा।

स्लेटर वॉकर सिक्योरिटीज़ के साथ यही हुआ। जिम स्लेटर ने लंदन का सबसे प्रशंसित निवेश संगठन खड़ा किया था — परिसंपत्तियाँ तोड़कर बेचने वाली मशीन से बना एक बैंकिंग समूह, जिसके शेयर भाव ने कभी उन्हें नए सिटी का प्रतीक बना दिया था। उसकी विदेशी स्थितियाँ और शेयर-सौदों के घाटे लाइफ़बोट के अधिकार-क्षेत्र से बाहर थे, और अक्टूबर 1975 में बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ने लगभग 11 करोड़ पाउंड की गारंटी सुविधा दी। स्लेटर ने इस्तीफ़ा दिया; सर जेम्स गोल्डस्मिथ ने अध्यक्ष के रूप में उनकी जगह ली। अपनी स्थिति का स्लेटर का बाद का वर्णन उस दौर का सबसे संक्षिप्त सार था: उन्होंने लिखा कि वे "एक माइनस करोड़पति" बन चुके थे।

क्राउन एजेंट्स का हाल और बुरा निकला। विदेशी सरकारों के वित्तीय मामले देखने वाली इस वैधानिक संस्था ने अपने ही धन से सम्पत्ति और सेकंडरी बैंकों में ऋण लगाया था, एक स्व-खाता संचालन के माध्यम से जिस पर व्हाइटहॉल में कोई नज़र नहीं रख रहा था। घाटा लगभग 21.2 करोड़ पाउंड तक पहुँचा और सरकार को उसके पीछे खड़ा होना पड़ा। फ़े जाँच समिति ने 1977 में बताया कि यह संगठन एक ऐसे व्यवसाय में बहकर आ गया था जिसे वह समझता नहीं था, और उसके प्रायोजक विभाग की ओर से पर्याप्त निगरानी नहीं थी।

सम्पत्ति बाज़ार ने क्या किया

हर फ़्रिंज बैंक की शोधन-क्षमता एक अकेली मान्यता पर टिकी थी: वाणिज्यिक सम्पत्ति उसके बही-मूल्य के आसपास बेची जा सकती है। 1973 के शिखर से 1975 और 1976 के गर्त तक ब्रिटिश वाणिज्यिक सम्पत्ति के मूल्य लगभग आधे रह गए, और सम्पत्ति शेयर उससे कहीं अधिक गिरे। दिसंबर 1972 में लागू वाणिज्यिक किराया नियंत्रण, आने वाली लेबर सरकार द्वारा प्रस्तावित विकास भूमि कर, और 11 प्रतिशत से ऊपर की बंधक दरों ने ख़रीदार और निकास दोनों हटा दिए।

मार्च 1974 से वित्त मंत्री बने डेनिस हीली के सामने ऐसी राजकोषीय स्थिति थी जिसमें सम्पत्ति का सामान्य बचाव असंभव था। 1975 में मुद्रास्फीति 24.2 प्रतिशत तक पहुँची। बजट घाटा उत्पादन के 9 प्रतिशत की ओर बढ़ा, और दो वर्ष के भीतर सरकार उस आईएमएफ़ ऋण पर बातचीत कर रही होगी जिसने उस दशक को परिभाषित किया। लाइफ़बोट सरकार बदलने के बाद भी अक्षुण्ण रही, जो अपने आप में उल्लेखनीय था: इसे केंद्रीय बैंक और वाणिज्यिक बैंक चला रहे थे, और संसद के किसी अधिनियम ने इसे अधिकृत नहीं किया था।

1979 का बैंकिंग अधिनियम

ब्रिटेन अपने बैंकों की निगरानी बातचीत से करता आया था। गवर्नर की भौंह — वह उठी हुई भौंह जो किसी अध्यक्ष को बता देती थी कि वह सीमा लाँघ चुका है — तब काम करती थी जब सिटी इतनी छोटी थी कि सबको एक कमरे में बुलाया जा सके। 1967 के कंपनी अधिनियम की धारा 123 ने अनजाने में संस्थाओं का एक ऐसा वर्ग रच दिया था जो बैंक कहलाता था, बैंक की तरह धन जुटाता था, और जिसकी निगरानी कोई नहीं करता था।

1979 के बैंकिंग अधिनियम ने इसका अंत किया। उसने जमा स्वीकार करना एक लाइसेंस-योग्य गतिविधि बनाया, मान्यता प्राप्त बैंक और लाइसेंसधारी जमा-संग्राहक की दो श्रेणियाँ रचीं, बैंक को वैधानिक प्राधिकरण और निरस्तीकरण की शक्तियाँ दीं, और एक जमा संरक्षण कोष स्थापित किया जो किसी स्टर्लिंग जमा के पहले £10,000 के 75 प्रतिशत की रक्षा करता था। माइकल मोरन का राजनीतिक विवरण दिखाता है कि अनौपचारिक अधिकार के लचीलेपन को लंबे समय से पसंद करने वाले बैंक ने वैधानिक शक्तियाँ कितनी अनिच्छा से स्वीकार कीं, और 1977 के यूरोपीय समुदाय के पहले बैंकिंग निर्देश ने समय-सारणी को कितना धकेला (Moran, 1986)।

यह व्यवस्था भी जल्दी ही अधूरी सिद्ध हुई। जॉनसन मैथी बैंकर्स को अक्टूबर 1984 में बैंक ऑफ़ इंग्लैंड को एक पाउंड में ख़रीदना पड़ा, जिससे 1987 का बैंकिंग अधिनियम और बैंकिंग पर्यवेक्षण बोर्ड निकले। मार्गरेट रीड का समकालीन इतिहास, जो पूरे प्रकरण को कवर करने वाली फ़ाइनेंशियल टाइम्स की पत्रकार ने लिखा, यह निष्कर्ष देता है कि 1973 की मूलभूत विफलता सूचना की विफलता थी: बैंक को पता ही नहीं था कि फ़्रिंज पर क्या देनदारी है, किसके प्रति है, और किसके बदले है, क्योंकि किसी ने कभी यह बताने की अपेक्षा ही नहीं की थी (Reid, 1982)।

यह रूप फिर लौटा। जब सितंबर 2007 में ब्रिटेन के किसी बैंक के आगे फिर से क़तार लगी, तो उस संस्था ने भी दीर्घकालिक परिसंपत्तियों का वित्तपोषण थोक बाज़ारों से किया था, और नियामक फिर से तरलता के बजाय पूँजी देख रहे थे। डेविड कायनास्टन का बैंक का इतिहास लिखता है कि लाइफ़बोट की सबसे टिकाऊ विरासत यह सिद्धांत था कि केंद्रीय बैंक का काम उन संस्थाओं तक भी फैलता है जिनकी वह निगरानी नहीं करता, जब उनकी विफलता उन तक पहुँचने लगे जिनकी वह करता है (Kynaston, 2017)।

जैसे-जैसे परिसंपत्तियाँ बिकीं और ऋण चुकते गए, लाइफ़बोट 1970 के दशक के उत्तरार्ध में समेटी गई — इतने चुपचाप कि कोई तिथि उसके अंत को चिह्नित नहीं करती। जहाज़ पर चढ़ाई गई छब्बीस संस्थाओं में से अधिकांश अगले दशक में तोड़ी गईं, समाहित कर ली गईं या परिसमापित हुईं; कुछ ही अपने बल पर वापस लौटीं। बैंक ऑफ़ इंग्लैंड ने कभी यह पूरी सूची प्रकाशित नहीं की कि किसे बचाया गया।

जैस्पर होलम की नियंत्रण समिति लगभग तीन वर्ष तक हर सप्ताह बैठती रही ताकि तय कर सके कि सिटी के कौन से नाम उस सप्ताह को पार करने पाएँगे, और उस अवधि के अधिकांश हिस्से में जनता को पता ही नहीं था कि ये बैठकें हो रही हैं। दिसंबर 1973 में ब्रिटेन बैंकों की एक शृंखलाबद्ध विफलता से तीन दिन दूर था, और यह बात उसे तभी मालूम हुई जब इतिहासकार फ़ाइलों तक पहुँचे।