알렉산더 해밀턴과 미국 신용의 탄생: 만찬 테이블의 거래가 어떻게 미국 국채 시장을 만들었는가 (1790)

1789년 4월 30일, 조지 워싱턴이 뉴욕 연방 홀의 발코니에서 취임 선서를 했을 때, 그가 이끌게 된 나라는 엄밀한 재정적 의미에서 파산 상태였습니다. 독립전쟁 당시 발행된 대륙 달러는 가치의 99퍼센트 이상을 잃은 뒤였습니다. 군인과 군납업자에게 발행된 연방 차용증은 커피 하우스 뒷방에서 액면가의 몇 센트에 불과한 가격으로 거래되었습니다. 대륙회의에 자금을 대출해 주었던 암스테르담 은행들은 수년째 전액 이자를 받지 못한 상태였습니다. 열세 개 주는 각자의 통화, 각자의 부채, 각자의 관세 체계를 운영하고 있었습니다. 로드아일랜드는 채권자에게 평가 절하된 종이 화폐를 액면가로 받아들이라고 강요했고, 이를 거부하면 투옥까지 했습니다 (Sylla, 2011).

이 난파선 속으로 한 사람이 들어섰습니다. 네비스섬 출신의 서른네 살 이민자, 초대 재무장관 알렉산더 해밀턴이었습니다. 이후 18개월에 걸쳐 해밀턴은 미국을 주권적 낙오자에서 신뢰받는 국가로 변모시킬 금융 구조를 기초하고, 변호하고, 부분적으로 발명해 냈습니다. 결정적 순간은 전투나 선거가 아닌, 한 차례의 만찬이었습니다.

1789년의 잔해

해밀턴이 직면한 상황을 이해하려면, 부채의 규모와 복잡성을 먼저 파악해야 합니다. 연방 정부의 부채는 약 5,400만 달러에 달했습니다. 그중 약 1,200만 달러는 주로 네덜란드와 프랑스의 해외 채권자에 대한 빚이었고, 4,200만 달러는 국내의 대륙 대출청 증서, 군인 보수 증서, 병참부 증서의 보유자들에 대한 부채였습니다. 거기에 개별 주들이 진 전쟁 관련 부채가 약 2,500만 달러 더 얹혀 있었습니다. 이 모두를 합치면 약 7,900만 달러에 이르는 국가적 부담이었고, 1790년대 초 미국의 연간 총생산이 아마 2억 달러에도 못 미쳤던 것을 고려하면 엄청난 수치였습니다 (Wright, 2008).

원래 계약된 이자율로 이 모든 부채에 이자만 갚더라도, 연방 정부의 예상 세입 거의 전부를 삼켜 버릴 정도였습니다. 어떤 기존 채권자도 전액 상환을 기대하지 않았습니다. 대부분은 이미 오래전에 자신의 종이 증서를 투기꾼들에게 큰 할인 가격으로 넘긴 상태였습니다. 투기꾼들은 당시 지배적인 비관론에 맞서, 언젠가 어떤 연방 정권이 결국 무엇인가를 갚을 것이라고 베팅하고 있었습니다.

수치는 해밀턴의 첫 번째 공공 신용 보고서와 Perkins (1994) 및 Wright (2008)의 재구성에서 취합한 것입니다.

문제는 단지 숫자만이 아니었습니다. 심리의 문제이기도 했습니다. 유럽의 대출자들은 공화국이 본질적으로 채무를 성실히 갚지 못할 것이라 믿게 되었습니다. 1780년대 네덜란드의 차관은 오직 존 애덤스 개인의 신용과, 미국이 결국 회복하리라는 윌링크 및 반 스타포르스트 같은 암스테르담 상인은행의 믿음 덕분에 겨우 성사된 것이었습니다. 1789년 말이 되자 이들 은행가들은 점점 더 강경해지고 있었습니다.

해밀턴의 보고서

1790년 1월 14일, 해밀턴은 첫 번째 공공 신용 보고서를 하원에 제출했습니다. 약 4만 단어 분량의 길고 놀라울 정도로 직설적인 문서였습니다. 이 보고서는 세 가지 상호 맞물린 제안에 기반을 두고 있었습니다.

연방 부채를 액면가로 상환하라. 평가 절하된 낡은 대륙 종이 증서를 관세 수입에 귀속된 신규 연방 6퍼센트 채권으로 교환하라. 현재 보유자가 원래 채권자인지 아니면 싼값에 사들인 투기꾼인지 묻지 말고, 종이 자체를 액면가로 인정하라.

주들의 전쟁 부채를 인수하라. 약 2,500만 달러의 주 채무를 연방 부채 더미 안으로 흡수하여, 독립전쟁을 위해 발생한 모든 공공 채무가 합중국 자체의 부채가 되도록 하라.

국립 은행을 설립하라. 1694년 루이 14세에 맞서는 윌리엄 3세의 전쟁을 재정적으로 뒷받침하기 위해 설립된 잉글랜드 은행을 느슨하게 본뜬 미합중국 은행이 연방 예금을 보관하고, 안정적인 지폐를 발행하며, 재무부의 재정 대행 기관 역할을 해야 한다는 것이었습니다. 해밀턴이 참고한 잉글랜드 모델의 자세한 내용은 잉글랜드 은행: 정부 부채가 어떻게 세계 최초의 중앙은행을 만들었는가 (1694)에서 확인할 수 있습니다.

세 가지 제안을 관통하는 것은 이후 독자들을 거듭 놀라게 해 온 철학적 주장이었습니다. 해밀턴은 이렇게 썼습니다. "국가 부채는, 지나치지만 않다면, 우리에게 국가적 축복이 될 것이다." 부채 자체가 좋아서가 아니라, 영구적이고 잘 자금 조달되며 정기적으로 이자가 지급되는 공공 부채가 상인, 은행, 외국 투자자들이 자신 있게 보유할 수 있는 증서를 창출할 것이기 때문이었습니다. 그러한 증서는 이후 거의 화폐처럼 유통되어 이 나라에서 사용 가능한 자본의 총량을 확대하고, 부유한 채권자들을 연방 연합의 운명과 묶어 놓을 수 있을 터였습니다.

투기꾼 문제

해밀턴의 액면가 상환 제안은 이후 10년간의 미국 정치를 규정하게 될 도덕적 반론에 곧바로 부딪혔습니다. 1789년까지 주로 뉴욕, 필라델피아, 보스턴의 투기꾼들은 시골 지역에 대리인을 보내 참전 용사, 과부, 농부들로부터 낡은 대륙 증권을 액면가의 15~25센트 수준에서 사들였습니다. 이들 매수자 중 일부는 매도자들보다 해밀턴이 계획 중인 내용을 훨씬 잘 알고 있었습니다. 이 시점까지 해밀턴의 동맹이었지만 점점 불안해하던 제임스 매디슨은 한 가지 타협안을 제시했습니다. 현재 보유자에게는 그들이 실제로 지급한 시장 가격만 지급하고, 차액은 원래 보유자에게 보내자는 것이었습니다. 그것이 정직한 애국자 채권자와 약탈적 후발 매수자를 구분하는 방법이라고 그는 주장했습니다.

해밀턴은 거부했습니다. 이러한 구분이 바로 그가 구축하려 했던 것—공공 증서를 사고팔 때, 창구에 어떤 종이가 나타나든 정부가 그것을 존중할 것이라는 확신이 있는 시장—을 파괴할 것이라고 그는 주장했습니다. 정부가 채권자의 동기를 감시하려 드는 위에는 국채 시장을 세울 수 없습니다. 매디슨의 수정안은 하원에서 36 대 13으로 부결되었습니다. 이는 옛 혁명 연합이 갈라지고 있다는 첫 징후였습니다 (Chernow, 2004).

매디슨, 버지니아, 그리고 남부의 거부권

훨씬 더 큰 장애물은 주 부채의 연방 인수였습니다. 매디슨의 고향 버지니아는 1780년대에 무거운 세금을 거둬 자체 전쟁 부채의 상당 부분을 이미 상환한 상태였습니다. 버지니아 대표단에게 인수는 명백한 부의 이전처럼 보였습니다. 버지니아 납세자들이 이제 연방세를 내서 매사추세츠와 사우스캐롤라이나의 부채까지 떠맡아야 한다는 뜻이었기 때문입니다. 메릴랜드와 조지아도 유사한 논리였습니다. 1790년 4월 하원에서 인수 법안이 표결에 부쳐졌을 때, 31 대 29로 근소하게 부결되었습니다. 잠시나마 해밀턴의 계획은 사망 선고를 받은 것처럼 보였습니다.

같은 순간 의회는 겉보기에는 무관한 또 다른 문제를 두고 고전하고 있었습니다. 바로 나라의 영구 수도를 어디에 둘 것인가였습니다. 임시 수도는 뉴욕이었습니다. 필라델피아는 그 영예를 원했습니다. 수도가 뉴잉글랜드의 전초 기지가 되지 않도록 결심한 남부 사람들은 포토맥강 변의 부지를 밀고 있었습니다. 두 가지 쟁점—인수와 수도—은 논리적으로는 전혀 무관했습니다. 그러나 정치적으로는 전적으로 얽혀 있었습니다.

메이든 레인의 만찬

1790년 6월 말 제퍼슨이 임차한 메이든 레인 저택에서 저녁 식사 자리에서 정확히 어떤 대화가 오갔는지는 재구성할 수 없습니다. 주된 사료는 제퍼슨이 몇 년 후 쓴 메모인데, 후대의 역사가들은 제퍼슨에게 자신의 역할을 축소할 동기가 있었음을 지적해 왔습니다 (Elkins and McKitrick, 1993). 분명한 것은 결과뿐입니다.

제퍼슨은 워싱턴의 관저 계단에서 낙담한 해밀턴과 마주쳤습니다. 해밀턴은 부채 인수의 실패가 연방을 분열시킬 것이라 확신하고 있었습니다. 제퍼슨은 매디슨과의 만찬을 주선하겠다고 제안했습니다. 그 만찬에서 세 사람은 거래에 이르렀습니다. 매디슨은 개인적으로 인수안에 찬성표를 던지지는 않겠지만, 버지니아 대표단 전체를 반대로 결집시키는 일은 그만두기로 했고, 포토맥 지역 출신인 알렉산더 화이트와 리처드 블랜드 리 두 의원은 찬성으로 입장을 바꾸기로 했습니다. 그 대가로 해밀턴은 펜실베이니아와 뉴욕 표를 동원해 영구 수도를 포토맥 강변에 두는 데 협력하고, 그 이전 10년간은 수도를 필라델피아에 두기로 합의했습니다.

거래의 양쪽은 몇 주 안에 의회를 통과했습니다. 포토맥 강변에 새로운 연방 특구를 설치하는 거주법은 1790년 7월 16일에 서명되었습니다. 주 부채 인수를 포함한 자금법은 1790년 8월 4일에 서명되었습니다. 체서피크만에서 북쪽으로 약 70마일 떨어진 조수 습지대로 수도를 옮기는 대가로, 해밀턴은 미국의 재정 구조 전체를 손에 넣은 셈이었습니다.

시장의 반응

투자자들의 반응은 신속하고도 명확했습니다. 1790년 초 해밀턴의 계획이 형태를 갖추어 가던 시점에, 연방 6퍼센트 채권은 액면가의 약 25센트에 거래되고 있었습니다. 1791년 중반, 자금법과 인수법이 법률이 되고 미합중국 은행이 설립된 이후, 같은 채권은 액면가를 넘어 거래되었고, 1792년 초에는 잠시 125센트 수준까지 치솟았습니다. 특히 암스테르담과 런던의 외국인 투자자들은 열광적인 매수자가 되었습니다. 1803년경에는 외국인이 발행된 연방 부채의 약 56퍼센트를 보유하고 있었습니다 (Sylla, Wilson and Wright, 2006).

가격 차트 뒤에는 더 중요한 것이 자리 잡고 있었습니다. 바로 작동하는 유통 시장이었습니다. 뉴욕, 필라델피아, 보스턴의 중개인들은 연방 6퍼센트 채권, 이연 6퍼센트 채권, 3퍼센트 채권에 대해 매일 가격을 게시했습니다. 신문들은 시세를 인쇄하기 시작했습니다. 1792년 5월, 월 스트리트의 플라타너스 나무 아래에 스물네 명의 중개인이 모여, 고정 수수료로 증권을 거래하기로 하는 협정에 서명했습니다. 훗날 뉴욕 증권거래소가 되는 그 출발점입니다. 이 중 어느 것도 해밀턴의 인수 조치 없이는 존재하지 않았을 것입니다.

공황, 그리고 최초의 중앙은행식 개입

호황이 아무 사고 없이 이어지지는 않았습니다. 1792년 초, 해밀턴의 전직 부관이었던 재무부 전 차관보 윌리엄 듀어가 연방 6퍼센트 채권과 새 미합중국 은행의 주식 인수권을 독점하려 했습니다. 듀어는 상인, 과부, 심지어 매춘부까지 돈을 빌려줄 사람이라면 누구에게든 대출을 받았습니다. 1792년 3월 그의 포지션이 무너졌을 때, 연방 채권 가격은 몇 주 만에 약 125에서 약 90으로 폭락했습니다. 듀어는 채무로 투옥되었습니다. 필라델피아와 뉴욕의 신용 시장은 얼어붙었습니다.

해밀턴은 공황이 제 갈 길을 가도록 내버려 두지 않았습니다. 연방 부채를 점진적으로 상환하기 위해 설립된 감채기금 위원회와 함께, 그는 지정된 지지 가격으로 연방 증권을 공개 시장에서 매입하는 권한을 부여하고, 수십만 달러를 투입해 강제 매도 물량을 흡수했습니다. 또한 뉴욕은행과 우호적 거래처에게 건실한 상업어음을 할인해 지급 능력이 있는 상인들에게 신용이 계속 흐르도록 했습니다. 듀어의 음모와는 무관한 기업들이 함께 무너지지 않도록 하려는 조치였습니다. 몇 주 만에 가격은 안정되었습니다. 리처드 실라는 이것이 실질적으로 미국 역사상 최초의 중앙은행식 개입이었다고 주장해 왔습니다. 이는 신생 국채 시장을 수호하기 위해 재무부 자신이 직접 수행한 공개 시장 조작이었습니다 (Sylla, 2011). 선례는 작고, 즉흥적이며, 거의 잊혔지만, 현대 중앙은행의 도구들을 한 세기 이상 앞서 예고한 것이었습니다. 이 도구들은 1913년 연방준비제도의 창설에 이르러서야 공식화되었습니다.

미합중국 은행

프로그램의 세 번째 축은 국립 은행이었습니다. 해밀턴은 1790년 12월에 의회에 제출한 국립은행 보고서에서 1,000만 달러의 자본금으로 설립되는 민간 소유의 연방 특허 법인을 제안했으며, 연방 정부는 소수 주주로 참여한다는 구상이었습니다. 제퍼슨과 에드먼드 랜돌프는 워싱턴에게 헌법에 법인을 설립할 명시적 권한이 없으므로 은행이 위헌이라고 조언했습니다. 해밀턴은 국립은행 합헌성에 관한 의견서로 대응했고, 여기서 함축된 권한 원칙을 도입했습니다. 연방 정부는 명시된 권한을 수행하는 데 필요하고 적절하다면, 헌법에 열거되지 않은 권한도 행사할 수 있다는 것이었습니다. 워싱턴은 주저 끝에 해밀턴의 손을 들어 주었습니다. 미합중국 은행은 1791년 2월 25일 20년 특허로 설립되었습니다.

은행은 1791년 12월 필라델피아에서 영업을 시작했습니다. 주식은 엄청나게 초과 청약되었고, 이는 이후 듀어가 이용한 긴장 국면의 한 원인이 된 은행 인수권 광풍을 촉발했습니다. 그러나 일단 자리를 잡자 은행은 가치를 입증했습니다. 연방 예금을 보관하고, 세금 수취를 처리하며, 재무부의 재정 대행 역할을 했고, 주은행들의 지폐를 제시하여 상환을 요구함으로써 주은행을 규율했습니다. 20년간, 즉 1811년에 특허가 만료될 때까지, 이 은행은 신생 공화국이 가진 것 중 중앙은행에 가장 가까운 존재였습니다.

신뢰받는 공화국

1790년의 더 깊은 의미는 부채의 산술이 아니었습니다. 신뢰였습니다. 해밀턴 이전까지, 주권적 공화국이란 재정적으로는 모순이라고 널리 여겨졌습니다. 군주가 없으니 국가를 채권자에게 묶어 줄 개인적 명예가 없고, 그 명예가 없으니 진지한 국채 시장도 있을 수 없다는 것이었습니다. 영국인들은 1688년 이후 군주의 부채를 부유한 시민들에게 책임 있는 의회에 결부시킴으로써 이 문제를 부분적으로 해결했습니다. 해밀턴의 해법은 애초에 군주조차 없는 새로운 종류의 국가에 대해 같은 일을 해내는 것이었습니다.

1795년경 미국 6퍼센트 채권의 수익률은 약 6퍼센트까지 떨어졌습니다. 즉 액면가 근처에서 거래되고 있었던 것이고, 신생 공화국의 차입 비용이 잉글랜드 은행 자체의 차입 비용과 견줄 만한 수준에 이르렀다는 뜻이었습니다. 1800년에는 연방 정부가 가장 신용도가 높은 유럽 강대국과 거의 비슷한 금리로 국제적으로 차입할 수 있게 되었습니다. 실라의 표현을 빌리면, 미국은 10년 남짓 만에 "금융 혁명"을 완수한 셈이었고, 이는 1688년 이후의 영국 사례보다 훨씬 빠른 속도였습니다 (Sylla, 2011).

정치적 대가는 컸습니다. 헌법과 연방주의자 논설을 함께 만든 해밀턴과 매디슨 간의 동맹은 자금 조달과 국립은행 문제를 두고 산산조각이 났습니다. 매디슨과 제퍼슨은 훗날 민주공화당이 되는 반대 세력을 조직했습니다. 이후 두 세기 동안 미국 정치를 지배할 정당 체제는, 적지 않은 부분 해밀턴의 금융 프로그램에 대한 저항에서 태어났습니다. 그럼에도 불구하고 이후의 모든 계승자—제퍼슨파, 잭슨파, 링컨파, 루스벨트파—는 자금 조달된 연방 부채, 재무부 증권의 유통 시장, 그리고 자력으로 서는 연방 정부의 신용이라는 해밀턴식 구조를 물려받았습니다.

그 구조는 지금도 서 있습니다. 현대 글로벌 금융 시스템은 미국 재무부 증권을 기준 안전 자산으로 삼아 돌아갑니다. 도쿄에서 프랑크푸르트까지 중앙은행들은 이를 준비자산으로 수조 달러어치 보유하고 있습니다. 전 세계 어디서든 투자자가 "미국채" 대비 스프레드를 호가할 때마다, 그는 1790년 6월 맨해튼의 임차 타운하우스 만찬에까지 곧장 이어지는 혈통의 증서—그리고 공화국이 채권자와의 신의를 지킨다면 어느 군주에게도 뒤지지 않게 차입할 수 있다는 카리브 출신 이민자의 완고한 확신—에 대해 가격을 매기고 있는 것입니다.