फेडरल रिज़र्व की स्थापना: कैसे जेकिल द्वीप की एक गुप्त बैठक ने 1913 में अमेरिका का केंद्रीय बैंक बनाया

बिना बैंकर के एक राष्ट्र

अमेरिका ने अपने पहले शताब्दी के अधिकांश समय में जानबूझकर केंद्रीय बैंक रखने से इनकार किया। संयुक्त राज्य का पहला बैंक 1811 में समाप्त हो गया जब कांग्रेस ने इसके चार्टर को नवीनीकृत करने से इनकार कर दिया। दूसरा बैंक 1836 में तब समाप्त हुआ जब एंड्रयू जैक्सन ने इसके पुनर्मंजूरी को "केंद्रीकृत वित्तीय शक्ति का राक्षस" कहकर वीटो कर दिया। जो बचा वह औद्योगिक दुनिया के सबसे विखंडित और अस्थिर बैंकिंग प्रणालियों में से एक था — हजारों स्वतंत्र बैंक अपनी-अपनी मुद्राएं जारी कर रहे थे, बेतहाशा भिन्न भंडार रखते थे, और जब भी आर्थिक विश्वास डगमगाता था तो अस्थिर करने वाली नियमितता के साथ ढह जाते थे।

परिणाम गंभीर और बार-बार आने वाले थे। 1873 का आतंक सैकड़ों बैंकों को नष्ट कर गया और एक लंबी मंदी को जन्म दिया। 1893 का आतंक और भी बुरा था: एक ही वर्ष में पाँच सौ से अधिक बैंक विफल हो गए, बेरोजगारी दस प्रतिशत से ऊपर चली गई, और यहाँ तक कि संघीय सरकार के सोने के भंडार भी इतने खतरनाक रूप से कम हो गए कि राष्ट्रपति ग्रोवर क्लीवलैंड को ट्रेजरी को डिफ़ॉल्ट से बचाने के लिए J.P. मॉर्गन के सिंडिकेट से एक गुप्त आपातकालीन ऋण की व्यवस्था करनी पड़ी। बीस साल बाद, 1907 का आतंक फिर से पूरी वित्तीय प्रणाली को घुटनों पर लाने के करीब आ गया — इस बार भी केवल एक बुजुर्ग वित्तीय दिग्गज के व्यक्तिगत हस्तक्षेप से बचाया गया जिसके पास संसाधन और कार्य करने की इच्छाशक्ति दोनों थीं।

यह जारी नहीं रह सकता था। 1907 तक अमेरिका दुनिया की सबसे बड़ी अर्थव्यवस्था था, फिर भी इसकी बैंकिंग संरचना एक पुराने युग की थी। कोई भी अन्य प्रमुख औद्योगिक शक्ति — न ब्रिटेन, न जर्मनी, न फ्रांस — ने अपनी वित्तीय प्रणाली को आतंक के प्रति इतना निर्लज्जता से उजागर नहीं छोड़ा था। सवाल यह नहीं था कि सुधार जरूरी है या नहीं। सवाल यह था कि किस तरह का सुधार, कौन इसे डिजाइन करेगा, और कौन परिणाम को नियंत्रित करेगा।

1907 का आतंक एक उत्प्रेरक के रूप में

1907 का आतंक ने समस्या को सबसे नाटकीय तरीके से स्पष्ट किया। जब तांबे के शेयरों में एक विफल कॉर्नर न्यूयॉर्क की ट्रस्ट कंपनियों में एक पूर्णस्तरीय बैंक रन में फैल गया, तो उस समय 70 वर्षीय J.P. मॉर्गन ने बैंकरों को अपनी निजी लाइब्रेरी में बंद कर दिया और उन्हें तब तक बाहर नहीं निकलने दिया जब तक उन्होंने संक्रमण को रोकने के लिए पर्याप्त पूंजी का वादा नहीं किया। उन्होंने प्रणाली को बचाया। वे अमेरिका के एकमात्र व्यक्ति भी थे जो ऐसा कर सकते थे।

कांग्रेस ने तुरंत इस बेतुकेपन को समझ लिया। सीनेट वित्त समिति के अध्यक्ष रोड आइलैंड के सीनेटर नेल्सन ऑल्ड्रिच ने इसे स्पष्ट रूप से कहा: संयुक्त राज्य किसी एक निजी नागरिक पर निर्भर नहीं रह सकता — चाहे वह कितना भी दुर्जेय हो — वित्तीय तबाही को रोकने के लिए। 1908 का ऑल्ड्रिच-वृलैंड अधिनियम पहली विधायी प्रतिक्रिया थी — एक आपातकालीन उपाय जिसने राष्ट्रीय बैंकों को संकट के दौरान वाणिज्यिक पत्रों के समर्थन से मुद्रा जारी करने की अनुमति दी, जबकि अधिक स्थायी समाधान तैयार किया जा रहा था।

इससे भी अधिक महत्वपूर्ण राष्ट्रीय मौद्रिक आयोग था, जिसे उसी अधिनियम द्वारा बनाया गया था और ऑल्ड्रिच स्वयं अध्यक्ष थे। दो वर्षों तक आयोग यूरोप में घूमता रहा, जर्मन रीचस्बैंक, बैंक ऑफ इंग्लैंड, और बैंक ऑफ फ्रांस का अध्ययन करता रहा। वे इस विश्वास के साथ लौटे कि अमेरिका की विकेंद्रीकृत, अलचीली मुद्रा प्रणाली एक पुरातनवाद है। यूरोप के केंद्रीय बैंक परिस्थितियों की मांग के अनुसार मुद्रा आपूर्ति का विस्तार और संकुचन कर सकते थे। अमेरिकी बैंक कठोर आरक्षित आवश्यकताओं और एक मुद्रा स्टॉक से जकड़े हुए थे जो मौसमी मांगों का जवाब नहीं दे सकते थे — आतंक की तो बात ही छोड़िए (Aldrich, 1911)।

ट्रेन पर सवार लोग

नवंबर 1910 में, नेल्सन ऑल्ड्रिच ने कुछ लोगों को संदेश भेजा। सामान हल्का रखो। किसी को मत बताओ कि तुम कहाँ जा रहे हो। केवल पहले नाम का उपयोग करो — या इससे भी बेहतर, पूरी तरह से दूसरे नाम अपना लो।

छह लोग न्यू जर्सी के होबोकन में एक निजी रेलवे कार में सवार हुए और नवंबर की अंधेरी रात में दक्षिण की ओर चल पड़े। ऑल्ड्रिच ने स्वयं इस अभियान का आयोजन किया। हेनरी पी. डेविसन J.P. मॉर्गन एंड कंपनी के वरिष्ठ भागीदार थे। आर्थर शेल्टन ऑल्ड्रिच के निजी सचिव थे। फ्रैंक ए. वैंडरलिप उस समय संयुक्त राज्य के सबसे बड़े बैंक नेशनल सिटी बैंक के अध्यक्ष थे। ए. पियाट एंड्रयू एक हार्वर्ड अर्थशास्त्री थे जिन्होंने ट्रेजरी सहायक सचिव के रूप में काम किया था। और पॉल वारबर्ग — जिनके विचारों ने शायद किसी और से अधिक बैठक को आकार दिया — कुह्न, लोएब एंड कंपनी के जर्मन मूल के भागीदार थे जो वर्षों से तर्क दे रहे थे कि अमेरिका को यूरोपीय शैली के केंद्रीय बैंक की आवश्यकता है।

उनका गंतव्य जॉर्जिया का जेकिल द्वीप था — एक तटीय बाधा द्वीप जिसे देश के सबसे धनी परिवार अनन्य शीतकालीन रिट्रीट के रूप में उपयोग करते थे। जेकिल आइलैंड क्लब के सदस्यों में वैंडरबिल्ट, रॉकफेलर और मॉर्गन परिवार शामिल थे। इसकी दूरदराज स्थिति एक गुप्त बैठक के लिए आदर्श थी।

वे नौ दिन रुके। जो निकला उसे ऑल्ड्रिच योजना के नाम से जाना गया — एक "राष्ट्रीय आरक्षित संघ" का प्रस्ताव जिसमें पंद्रह शाखाएँ थीं, मुख्य रूप से बैंकिंग उद्योग द्वारा ही नियंत्रित, सीमित सरकारी निगरानी के साथ। केंद्रीय विशेषता एक लोचदार मुद्रा के लिए एक तंत्र था: सदस्य बैंक वाणिज्यिक पत्र जमा कर मुद्रा प्राप्त कर सकते थे, जिससे क्रेडिट संकट के दौरान मुद्रा आपूर्ति विस्तार हो सकती थी और परिस्थितियाँ सामान्य होने पर संकुचित हो सकती थी (Vanderlip, 1935)।

वारबर्ग का खाका

पॉल वारबर्ग पर विशेष ध्यान देना उचित है। वे कम से कम 1907 से केंद्रीय बैंक सुधार के लिए लिख रहे थे और लॉबिंग कर रहे थे, ऐसे लेख प्रकाशित कर रहे थे जो तकनीकी विस्तार से बताते थे कि अमेरिकी बैंकिंग में क्या कमी है और एक आरक्षित प्रणाली क्या प्रदान कर सकती है। उनका मॉडल जर्मन रीचस्बैंक था — एक संस्था जो निजी बैंकों के भंडार रखती थी, एक क्लियरिंगहाउस के रूप में कार्य करती थी, और तनाव के समय अच्छे संपार्श्विक के विरुद्ध स्वतंत्र रूप से उधार दे सकती थी।

वारबर्ग कुछ ऐसा समझते थे जो उनके अमेरिकी सहयोगी अक्सर चूक जाते थे। केंद्रीय बैंक की शक्ति केवल उसकी पूंजी से नहीं बल्कि उसकी विश्वसनीयता से आती है — बाजार का यह निश्चय कि वह तरलता संकट को शोधन-अक्षमता संकट में बदलने से रोकने के लिए लगातार और अनुमानित रूप से कार्य करेगा। रीचस्बैंक में वह विश्वसनीयता थी। संयुक्त राज्य के पास इसके समकक्ष कुछ भी नहीं था।

उनके तर्क को तकनीकी आधार जितनी ही सांस्कृतिक आधार पर भी प्रतिरोध मिला। अमेरिकियों को केंद्रित वित्तीय शक्ति के प्रति गहरी जड़ें जमाई हुई संदेह थी — दूसरे बैंक ऑफ यूनाइटेड स्टेट्स के प्रति जैक्सोनियन शत्रुता की परंपरा में निहित — और केंद्रीय संस्था के लिए वारबर्ग की योजना अनिवार्य रूप से उस प्रकार के वॉल स्ट्रीट राक्षस से तुलना को उकसाती थी जिसके बारे में लोकलुभावन राजनेता दशकों से चेतावनी देते आए थे। उन्होंने अपने विचारों को उस रूप में अनुवाद करने में वर्ष बिताए जिसे अमेरिकी राजनीतिक वास्तविकताएं समायोजित कर सकें (Warburg, 1930)।

ऑल्ड्रिच योजना और राजनीतिक बाधाएं

ऑल्ड्रिच योजना जनवरी 1912 में कांग्रेस को प्रस्तुत की गई। यह लगभग तुरंत मर गई। इसलिए नहीं कि यह तकनीकी रूप से दोषपूर्ण थी — योजना परिष्कृत और अच्छी तरह से डिज़ाइन की गई थी — बल्कि इसलिए कि इसे किसने लिखा था और यह राजनीतिक रूप से क्या दर्शाती थी। ऑल्ड्रिच रिपब्लिकन प्रतिष्ठान और जनता की नजर में उन वॉल स्ट्रीट हितों से घनिष्ठ रूप से जुड़े थे जिन्हें यह योजना सशक्त बनाएगी। डेमोक्रेट्स ने केंद्रित वित्तीय शक्ति पर हमला करने के मंच पर 1910 में हाउस का नियंत्रण जीता था। वे बैंकिंग उद्योग को जीत नहीं देने वाले थे।

1912 के राष्ट्रपति चुनाव ने सब कुछ बदल दिया। वुडरो विल्सन ने आर्थिक सुधार के मंच पर व्हाइट हाउस जीता, उस चीज के खिलाफ जिसे वे "मनी ट्रस्ट" कहते थे — कुछ न्यूयॉर्क बैंकों के हाथों में वित्तीय नियंत्रण की एकाग्रता। उनके चुनाव से केंद्रीय बैंक सुधार पूरी तरह खत्म हो सकता था। इसके बजाय, इसने दिशा बदल दी।

वित्तीय मामलों पर विल्सन के मुख्य सलाहकार लुई ब्रांडेस थे — बोस्टन के वकील जो बाद में सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीश बने और जिन्होंने "अन्य लोगों का पैसा" में केंद्रित वित्त पर एक तीखा हमला प्रकाशित किया था। ब्रांडेस वॉल स्ट्रीट के मित्र नहीं थे। लेकिन वे और विल्सन दोनों यह स्वीकार करने लगे कि किसी न किसी रूप में आरक्षित प्रणाली आवश्यक थी — सवाल यह था कि क्या इसे बैंकर नियंत्रित करेंगे या सरकार।

ग्लास-ओवेन विधेयक और लोकतांत्रिक विकल्प

वर्जीनिया के सीनेटर कार्टर ग्लास और ओक्लाहोमा के प्रतिनिधि रॉबर्ट ओवेन ने वह तैयार किया जो फेडरल रिज़र्व अधिनियम बना। उनके विधेयक ने ऑल्ड्रिच योजना की तकनीकी वास्तुकला को साझा किया — लोचदार मुद्रा, केंद्रीकृत भंडार, अंतिम ऋणदाता — लेकिन शक्ति संरचना को पलट दिया। जहाँ ऑल्ड्रिच योजना ने बैंकिंग उद्योग के हाथों में नियंत्रण रखा था, ग्लास-ओवेन विधेयक ने राष्ट्रपति द्वारा नियुक्त और सीनेट द्वारा अनुमोदित एक फेडरल रिज़र्व बोर्ड बनाया, स्पष्ट सार्वजनिक जनादेश के साथ।

बारह क्षेत्रीय बैंक एक राजनीतिक कौशल थे। न्यूयॉर्क में एक एकल केंद्रीय बैंक के बजाय — जो वॉल स्ट्रीट वर्चस्व के बारे में हर संदेह की पुष्टि करता — विधेयक ने प्रणाली को बारह जिलों में फैला दिया। बोस्टन, न्यूयॉर्क, फिलाडेल्फिया, क्लीवलैंड, रिचमंड, अटलांटा, शिकागो, सेंट लुइस, मिनियापोलिस, कंसास सिटी, डलास और सैन फ्रांसिस्को में से प्रत्येक को एक रिज़र्व बैंक मिला। दक्षिण और पश्चिम में कृषि हित जो पूर्वी वित्तीयकर्ताओं के ऋण निर्णयों के अधीन होने से डरते थे, वे अपनी क्षेत्रीय संस्था देख सकते थे।

सदस्य बैंक अपने क्षेत्रीय फेडरल रिज़र्व बैंक में शेयर रखते थे और नौ निदेशकों में से छह का चुनाव करते थे। लेकिन राष्ट्रपति द्वारा नियुक्त वाशिंगटन में फेडरल रिज़र्व बोर्ड — आरक्षित आवश्यकताओं, छूट दरों और पूरी प्रणाली पर अंतिम अधिकार रखता था। जैसा कि कार्टर ग्लास ने स्वयं वर्णित किया, यह एक सरकारी बैंक था जो निजी तंत्र के माध्यम से संचालित होता था (Glass, 1927)।

विल्सन का हस्ताक्षर, और एक नए युग की शुरुआत

कांग्रेस ने 22 दिसंबर 1913 को फेडरल रिज़र्व अधिनियम पारित किया। वुडरो विल्सन ने 23 दिसंबर को इस पर हस्ताक्षर किए। उन्होंने चार पेनों से हस्ताक्षर किए, एक अपने लिए रखा, अन्य ग्लास, ओवेन और ट्रेजरी सचिव विलियम मैकआडू को भेंट किए। हस्ताक्षर समारोह सादा था — कोई विशेष धूमधाम नहीं थी — लेकिन महत्व समझा गया था। दशकों के असफल प्रयासों के बाद, अमेरिका के पास आखिरकार वह था जो हर दूसरे प्रमुख औद्योगिक राष्ट्र के पास पहले से था: एक संस्था जो अंतिम ऋणदाता के रूप में कार्य कर सके, एक समान राष्ट्रीय मुद्रा जारी कर सके, और कुछ हद तक प्रणालीगत स्थिरता प्रदान कर सके।

मूल जनादेश केंद्रित और व्यावहारिक था। फेड फेडरल रिज़र्व नोट जारी करेगा — एक समान राष्ट्रीय मुद्रा जो राष्ट्रीय बैंक नोटों की अराजक पैचवर्क की जगह लेगी। यह सदस्य बैंकों के लिए भंडार बनाए रखेगा। यह एक राष्ट्रव्यापी चेक-क्लियरिंग प्रणाली संचालित करेगा। सबसे महत्वपूर्ण रूप से, यह तरलता संकट का सामना कर रहे सॉल्वेंट बैंकों को उधार देने के लिए तैयार खड़ा रहेगा — वह कार्य एक संस्था के रूप में करेगा जो J.P. मॉर्गन ने 1907 में एक व्यक्ति के रूप में किया था।

पहली परीक्षाएं

फेड के शुरुआती वर्ष घटनापूर्ण और शिक्षाप्रद थे। प्रणाली ने अधिनियम के पारित होने के महज एक साल बाद नवंबर 1914 में अपने दरवाजे खोले, ठीक उस समय जब प्रथम विश्व युद्ध के फैलने से वैश्विक वित्तीय बाजार हिल रहे थे। न्यूयॉर्क का मुद्रा बाजार प्रभावी रूप से जमा हो गया था। यूरोपीय निवेशक आतंक की गति से अमेरिकी संपत्ति बेच रहे थे। फेड के चेक-क्लियरिंग और मुद्रा जारी करने के कार्यों ने स्थिति को स्थिर करने में मदद की।

जब 1917 में संयुक्त राज्य युद्ध में प्रवेश किया, फेड को सरकार के लिए एक वित्त पोषण तंत्र के रूप में उपयोग में लाया गया, लिबर्टी बॉन्ड बेचने में मदद करते हुए और युद्ध वित्त पोषण की लागत को न्यूनतम करने के लिए ब्याज दरों को कृत्रिम रूप से कम रखते हुए। ट्रेजरी प्राथमिकताओं के प्रति यह अधीनता — बाजार की स्थितियों की अपेक्षा से कम रखी गई ब्याज दरें — भविष्य की परेशानी का बीज बोई। युद्ध के दौरान और बाद में ढीली मौद्रिक नीति ने मुद्रास्फीति की वृद्धि में योगदान दिया, इसके बाद जब फेड ने मुद्रास्फीति को बाहर निकालने के लिए तेजी से दरें बढ़ाईं तो क्रूर लेकिन संक्षिप्त 1920-21 की मंदी आई (Friedman and Schwartz, 1963)।

फिर 1920 का दशक आया — एक दशक जो फेड की पहली बड़ी परीक्षा बनना चाहिए था — और इसके बजाय इसकी सबसे बड़ी विफलता का प्रस्तावना बन गया। न्यूयॉर्क फेडरल रिज़र्व बैंक के पहले अध्यक्ष और जेकिल आइलैंड योजना के वास्तुकारों में से एक बेंजामिन स्ट्रॉन्ग ने उस दशक में फेड नीति पर हावी रहे। स्ट्रॉन्ग असाधारण परिष्कार के साथ अंतरराष्ट्रीय मौद्रिक गतिशीलता को समझते थे, युद्ध के बाद मुद्राओं को स्थिर करने के लिए यूरोपीय केंद्रीय बैंकों के साथ समन्वय करते थे। 1928 में उनकी मृत्यु के साथ, वे उस संस्थागत ज्ञान को अपने साथ ले गए। 1929 के शेयर बाजार क्रैश के प्रति फेड की प्रतिक्रिया — मुद्रा आपूर्ति को विनाशकारी रूप से संकुचित होने देना, हस्तक्षेप के बिना हजारों बैंकों को विफल होने देना — वह सब कुछ के विपरीत था जिसके लिए प्रणाली डिज़ाइन की गई थी। 1929 का क्रैश और उसके बाद की महामंदी ने फेड के जनादेश और उसकी क्षमता के बीच की खाई को उजागर किया।

सुधार और स्वतंत्रता पर लंबी बहस

महामंदी ने सुधारों की दूसरी लहर को मजबूर किया। 1933 का ग्लास-स्टीगल अधिनियम ने वाणिज्यिक और निवेश बैंकिंग को अलग किया, फेडरल डिपॉज़िट इंश्योरेंस कॉर्पोरेशन बनाया, और वित्तीय प्रणाली पर नए प्रतिबंध लगाए जिसे मूल फेडरल रिज़र्व अधिनियम ने बरकरार छोड़ दिया था। 1935 के बैंकिंग अधिनियम ने और आगे जाकर फेडरल रिज़र्व बोर्ड का पुनर्गठन किया और वाशिंगटन में अधिक स्पष्ट रूप से शक्ति को केंद्रीकृत किया — 1913 के समझौते ने जिस सार्वजनिक नियंत्रण को जानबूझकर अस्पष्ट छोड़ दिया था, उस संतुलन को उस दिशा में स्थानांतरित करते हुए।

बाद के प्रत्येक दशक में फेड की स्वतंत्रता, इसके जनादेश और निर्वाचित सरकार के साथ इसके संबंध के बारे में नई बहसें आईं। क्या फेड को कांग्रेस का जवाब देना चाहिए या राष्ट्रपति का? क्या इसे मूल्य स्थिरता या रोजगार को प्राथमिकता देनी चाहिए? क्या इसे परिसंपत्ति बाजारों में हस्तक्षेप करना चाहिए या केवल ऋण स्थितियों तक सीमित रहना चाहिए? इन प्रश्नों के कोई स्थायी उत्तर नहीं हैं — इन्हें हर आर्थिक चक्र में लड़ा जाता है, और परिणाम आर्थिक सिद्धांत जितना ही राजनीतिक दबाव पर निर्भर करते हैं।

आज जो फेड मौजूद है वह 1913 में बनाई गई संस्था से केवल पारिवारिक समानता रखती है। इसकी बैलेंस शीट सैकड़ों मिलियन से खरबों डॉलर तक विस्तारित हो गई है। इसके जनादेश को 1946 के रोजगार अधिनियम और 1978 के हम्फ्री-हॉकिंस अधिनियम ने परिष्कृत किया है। इसके उपकरणों में न केवल छूट दर है बल्कि खुले बाजार संचालन, आरक्षित आवश्यकताएं, भंडार पर ब्याज, और 2008 के बाद से मात्रात्मक सहजता और आपातकालीन ऋण सुविधाओं का विशाल तंत्र भी है जिसकी इसके संस्थापक कल्पना भी नहीं कर सकते थे।

फिर भी 1913 की मूल अंतर्दृष्टि अपरिवर्तित है। एक आधुनिक अर्थव्यवस्था को एक ऐसी संस्था की आवश्यकता है जो संकट में तरलता पैदा कर सके — जो, जब निजी अभिकर्ता भय से लकवाग्रस्त हों, अंतिम खरीदार और ऋणदाता के रूप में कदम रख सके। यह 1907 का सबक था। यह वह सबक था जिसे पॉल वारबर्ग ने यूरोपीय बैंकिंग अभ्यास के दशकों से निकाला था। यह वह सबक था जिस पर नेल्सन ऑल्ड्रिच, कार्टर ग्लास और वुडरो विल्सन — लगभग हर दूसरी बात पर कट्टर राजनीतिक प्रतिद्वंद्वी — इसे कानून में बदलने के लिए पर्याप्त रूप से सहमत होने में सफल रहे।

नवंबर 1910 में जेकिल आइलैंड की उस ट्रेन पर सवार हुए बारह लोग जानते थे कि वे कुछ महत्वपूर्ण कर रहे हैं। शायद वे पूरी तरह नहीं समझ पाए कि वे केवल अमेरिकी बैंकिंग में एक तकनीकी समस्या हल नहीं कर रहे थे — वे आधुनिक वैश्विक वित्तीय व्यवस्था का संस्थागत ढाँचा बना रहे थे, एक ऐसा ढाँचा जो इतना टिकाऊ था कि एक सदी बाद, जब दुनिया की वित्तीय प्रणाली एक बार फिर एक अस्तित्वगत झटके का सामना कर रही थी, जॉर्जिया के एक द्वीप के शिकार लॉज में उन्होंने जो संस्था डिजाइन की थी, वह रक्षा की पहली और सबसे शक्तिशाली पंक्ति बन गई।