बैंक ऑफ इंग्लैंड: सरकारी ऋण ने कैसे विश्व का पहला केंद्रीय बैंक बनाया (1694)

एक राजमुकुट जो अपने बिल नहीं चुका सकता था

1693 का इंग्लैंड दिवालियेपन की कगार पर खड़ा एक राष्ट्र था। लुई XIV के फ्रांस के विरुद्ध नौ साल का युद्ध पाँच वर्षों से चल रहा था, और ऐसी दर से धन को खा रहा था जिसे सत्रहवीं सदी की कोई भी राजकोषीय व्यवस्था आसानी से नहीं संभाल सकती थी। विलियम तृतीय — जो डच राजकुमार 1688 की गौरवशाली क्रांति में इंग्लैंड की गद्दी पर काबिज हुए थे — को जहाज़, सैनिक और आपूर्ति चाहिए थी। लगातार, और केवल उधार पर।

समस्या यह थी कि अंग्रेज़ी सरकार की साख धूल में मिल चुकी थी। स्टुअर्ट राजवंश ने पीढ़ियों तक अपने ऋणों को वैकल्पिक समझकर व्यवहार किया था। चार्ल्स द्वितीय ने 1672 के "एक्सचेकर के रोक" (Stop of the Exchequer) में अपने लेनदारों को भुगतान बस बंद कर दिया था — राजकीय सुविधा के नाम पर लंदन के सोनार-बैंकरों की जमा पूंजी नष्ट कर दी थी। ऋणदाताओं ने उसे नहीं भुलाया था। 1690 के दशक की शुरुआत तक, सरकार अल्पकालिक उधारी पर 14% या उससे अधिक ब्याज चुका रही थी — जब वह उधार ले पाती थी। एम्स्टर्डम से तुलना, जहाँ डच राज्य नियमित रूप से 4% या 5% पर धन जुटाता था, अपमानजनक और रणनीतिक रूप से खतरनाक थी। उन शर्तों पर इंग्लैंड फ्रांस से अधिक खर्च नहीं कर सकता था (Dickson, 1967)।

कुछ बदलना था। जवाब एक अप्रत्याशित स्रोत से आया: विलियम पैटर्सन नामक एक दूरदर्शी स्कॉटिश व्यापारी जिसने वर्षों तक एम्स्टर्डम के वित्तीय तंत्र का अध्ययन किया था और एक ऐसे विचार के साथ लौटा था जो लगभग काम करने के लिए बहुत ही सुंदर लगता था।

पैटर्सन की योजना

पैटर्सन का प्रस्ताव, अपने मूल में, राज्य और व्यापारी वर्ग के बीच एक सौदा था। समृद्ध सदस्यों का एक सिंडिकेट 8% वार्षिक ब्याज पर राजमुकुट को 12 लाख पाउंड उधार देगा — यह दर सरकार द्वारा तब चुकाई जाने वाली दर से बहुत कम और उन सदस्यों को सुरक्षित निवेश पर मिलने वाले से बहुत अधिक थी। बदले में, सदस्यों को एक संयुक्त-स्टॉक बैंक चलाने का शाही अधिकार-पत्र मिलेगा। वे जमाराशि स्वीकार कर सकते थे, बैंक नोट जारी कर सकते थे और सामान्य बैंकिंग व्यवसाय कर सकते थे। सरकार को दिया गया ऋण बैंक के बहीखाते में स्थायी रूप से रहेगा; राजमुकुट से ब्याज भुगतान बैंक के संचालन को वित्तपोषित करेगा और उसके शेयरधारकों को लाभांश देगा।

योजना की प्रतिभा हितों के संरेखण में थी। व्यापारियों को एक लाभदायक चार्टर्ड एकाधिकार मिला। सरकार को सस्ता, स्थायी वित्तपोषण मिला। और नई संस्था जो बैंक नोट जारी करेगी — जो सरकार के ऋण द्वारा अंतर्निहित रूप से समर्थित हैं — इंग्लैंड को निजी सोनार-बैंकरों द्वारा प्रबंधित किसी भी चीज़ से अधिक विश्वसनीय कागज़ी मुद्रा प्रदान करेगी।

एक राजनीतिक आयाम भी था जिसे पैटर्सन स्पष्ट रूप से समझता था। गौरवशाली क्रांति ने राजमुकुट और संसद के बीच संवैधानिक संबंध को मौलिक रूप से बदल दिया था। नई व्यवस्था के तहत, संसद ने कराधान को नियंत्रित किया और राजमुकुट संसदीय अनुमति के बिना उधार नहीं ले सकता था। यह बाधा महत्वपूर्ण थी। संसद द्वारा गारंटीकृत ऋण केवल किसी ऐसे राजा का वचन नहीं था जो मर सकता था, मन बदल सकता था, या जब उचित लगे एक्सचेकर का ठहराव घोषित कर सकता था — यह राष्ट्र की स्वयं की कराधान शक्ति द्वारा समर्थित ऋण था। जिन निवेशकों ने चार्ल्स द्वितीय को ऋण से मुकरते देखा था, उन्हें अब गुणात्मक रूप से भिन्न कुछ प्रस्तावित किया जा रहा था: एक संस्थागत प्रतिबद्धता (North and Weingast, 1989)।

यह तर्क कि राजशाही शक्ति पर संवैधानिक सीमाओं ने इंग्लैंड को विश्वसनीय बनाया, आर्थिक इतिहास की सबसे महत्वपूर्ण अंतर्दृष्टियों में से एक है। गौरवशाली क्रांति ने उस चीज़ को हल किया जिसे अर्थशास्त्री "विश्वसनीय प्रतिबद्धता समस्या" कहते हैं। लुई XIV ऋण चुकाने के बारे में विश्वसनीय वादे नहीं कर सकता था क्योंकि उसे बाध्य करने में सक्षम कोई संस्था नहीं थी। विलियम तृतीय, जो राजकीय विशेषाधिकार को सीमित करने वाली संसदीय व्यवस्था के तहत काम कर रहे थे, ऐसा कर सकते थे। इंग्लैंड की स्पष्ट कमज़ोरी — एक ऐसा राजा जिसे पैसा जुटाने के लिए विधायी अनुमति चाहिए — उसकी सबसे बड़ी राजकोषीय ताकत थी।

टॉनेज एक्ट और संस्थापक सदस्यता

संसद ने अप्रैल 1694 में टॉनेज एक्ट (Tonnage Act) पारित किया, प्रस्तावित बैंक को कानूनी आधार दिया और ऋण की सुरक्षा के रूप में विशिष्ट सीमा शुल्क निर्दिष्ट किए। अधिनियम ने राजमुकुट को सदस्यों को "इंग्लैंड के बैंक के गवर्नर और कंपनी" के रूप में निगमित करने के लिए अधिकृत किया। यह अपने मूल रूप में एक केंद्रीय बैंकिंग कानून नहीं था। यह एक युद्ध वित्त उपाय था — बाजार द्वारा स्वीकार की जाने वाली शर्तों पर निजी पूंजी का उपयोग करके एक विशेष संघर्ष को वित्तपोषित करने की एक युक्ति।

सदस्यता 21 जून 1694 को खुली। पैटर्सन को चिंता थी कि इसमें महीनों लगेंगे। यह बारह दिनों में पूरी तरह भर गई। बैंक की मूल सदस्यता पुस्तक में दर्ज नाम इंग्लैंड के व्हिग वाणिज्यिक अभिजात वर्ग की निर्देशिका की तरह पढ़ते हैं: व्यापारी, सोनार, कपड़ा व्यापारी, और वित्तदाता जो नए प्रोटेस्टेंट शासन के तहत फले-फूले थे और इसे बनाए रखने के हर प्रोत्साहन के साथ। पहले गवर्नर सर जॉन हॉब्लन थे, जो फ्लेमिश वंश के एक समृद्ध व्यापारी थे जिनका परिवार पीढ़ियों पहले लंदन में बस गया था। वे आज 50 पाउंड के नोट पर दिखाई देते हैं।

12 लाख पाउंड लगभग तुरंत सरकार को हस्तांतरित कर दिया गया। संचालन लंदन के सिटी में ग्रोसर्स हॉल (Grocers' Hall) में शुरू हुआ, एक किराए का स्थान जो 1734 में थ्रेडनीडल स्ट्रीट (Threadneedle Street) पर स्थायी परिसर प्राप्त होने तक बैंक का घर बना रहा। कुछ ही हफ्तों में बैंक ने अपने पहले बैंक नोट जारी कर दिए — हाथ से लिखे वादे जो बैंक के कैशियरों द्वारा हस्ताक्षरित थे और लंदन के व्यापारिक समुदाय में मुद्रा के रूप में प्रचलित हुए।

प्रतिस्पर्धा, संदेह, और सोनार-बैंकर

सभी ने नई संस्था का स्वागत नहीं किया। लंदन के स्थापित सोनार-बैंकर — एडवर्ड बैकवेल और उनके उत्तराधिकारियों जैसे पुरुष, जिन्होंने एक्सचेकर के ठहराव ने उनकी संपत्ति नष्ट करने से पहले सरकार को वित्तपोषित किया था — संदेह और आक्रोश के मिश्रण के साथ बैंक ऑफ इंग्लैंड को देखते थे। उन्होंने दशकों तक अल्पकालिक सरकारी ऋण प्रदान किया था और अब एक चार्टर्ड एकाधिकार का सामना कर रहे थे जो संसदीय समर्थन के साथ उनके क्षेत्र में प्रवेश कर रहा था।

सोनारों के पास अपने स्वयं के नोट-जारी करने का व्यवसाय था। सत्रहवीं सदी के मध्य से प्रचलित उनके "सोनार नोटों" ने एक आदिम कागज़ी मुद्रा के रूप में प्रचलन में रहे, जो जमाकर्ताओं को सिक्कों में चुकाने का वादा करते थे। बैंक ऑफ इंग्लैंड के नोट बेहतर थे — अधिक मानकीकृत, अधिक व्यापक रूप से स्वीकृत, और एक चार्टर्ड संस्था की निहित गारंटी द्वारा समर्थित — और उन्होंने धीरे-धीरे निजी विकल्पों को विस्थापित कर दिया। यह प्रक्रिया न तो सुचारू थी और न ही तेज़। कागज़ी मुद्रा में विश्वास अभी भी नाजुक था, और बैंक की नोट परिवर्तनीयता पर दौड़ उसके शुरुआती वर्षों में एक आवर्ती खतरा थी।

बैंक ने 1696 में एक गंभीर चुनौती का सामना किया जब महान पुनर्मुद्रण संकट — घिसे और कटे हुए चाँदी के सिक्कों को वापस बुलाने के सरकार के फैसले से उत्पन्न — ने गंभीर मुद्रा की कमी पैदा की। बैंक नोट संक्षेप में सिक्के के मुकाबले छूट पर गिर गए। संस्था परिवर्तनीयता निलंबन के करीब आ गई। यह आंशिक रूप से अपने प्रमुख शेयरधारकों की वफादारी और आंशिक रूप से आपातकालीन उपायों के माध्यम से टिकी रही, लेकिन इस प्रकरण ने दिखाया कि उन शुरुआती वर्षों में सुरक्षा का अंतर कितना पतला था।

युद्ध ऋण और राष्ट्रीय ऋण मशीन

बाद के प्रत्येक युद्ध के साथ सरकारी वित्त के साथ बैंक का संबंध गहरा होता गया। स्पेनिश उत्तराधिकार का युद्ध (1701-1714) ने अंग्रेज़ी उधारी को नई ऊँचाइयों पर धकेल दिया, और बैंक ने बार-बार सरकार को ऋण देना बढ़ाया, हर बार बदले में अपने चार्टर के विस्तार और अतिरिक्त विशेषाधिकार सुरक्षित किए। यह संस्था के मूल में सौदा था: स्थायी धन के लिए स्थायी विशेषाधिकार।

ऊपर का चार्ट परिवर्तन के पैमाने को दर्शाता है। इंग्लैंड नौ साल के युद्ध में वस्तुतः कोई वित्तपोषित राष्ट्रीय ऋण नहीं लेकर उतरा था। स्पेनिश उत्तराधिकार युद्ध के अंत तक, यह 3,600 लाख पाउंड से अधिक का ऋणी था। साउथ सी बबल के बाद 1720 तक आँकड़ा 5,400 लाख पाउंड की ओर बढ़ा। फिर भी इस ऋण पर ब्याज दर लगातार गिरती रही — बैंक के अस्तित्व से पहले सरकार द्वारा भुगतान की गई 14% से, स्थापना के समय 8% तक, 1730 के दशक तक 4% की ओर। ऋण बढ़ रहा था, लेकिन सस्ता होता जा रहा था। इंग्लैंड उधार लेने में बदतर नहीं हो रहा था, बल्कि बेहतर हो रहा था।

फ्रांस के साथ विपरीतता स्पष्ट है। लुई XIV 10-15% पर उधार लेता था, और तब भी पूंजी बाज़ारों तक लगातार पहुँच नहीं बना सकता था। वह कर-संग्राहकों, बिकाऊ पदों, और अपने अधिकारियों से ज़बरदस्ती निकाले गए जबरी ऋणों पर निर्भर रहा — ये सब बैंक ऑफ इंग्लैंड द्वारा प्रदान की गई चीज़ से कहीं अधिक महंगे और अविश्वसनीय थे। जब फ्रांस को वित्तीय संकट का सामना करना पड़ा, तो सामान्य समाधान मुद्रा का अवमूल्यन, भुगतान का निलंबन, या खुले आम ऋण-भुगतान से इनकार था। इसके विपरीत इंग्लैंड ने भविष्य के कर राजस्व को वर्तमान सैन्य क्षमता में बदलने की एक मशीन बनाई थी, और वह मशीन संसद और बैंक ने मिलकर जो संस्थागत विश्वास बनाया था उस पर चलती थी (Brewer, 1989)।

पैटर्सन का प्रस्थान और बैंक की प्रारंभिक संस्कृति

विलियम पैटर्सन अपनी रचना का आनंद उठाने के लिए नहीं रहे। वे बैंक के पहले निदेशक मंडल में शामिल हुए, लेकिन प्रबंधन विवादों के कारण बैंक की स्थापना के कुछ महीनों के भीतर इस्तीफा दे दिया। इसके बाद उन्होंने दुर्भाग्यपूर्ण डेरिअन योजना को आगे बढ़ाया — पनामा की स्थलसंधि पर एक स्कॉटिश उपनिवेश स्थापित करने का प्रयास — जो आपदा में समाप्त हुआ और उनकी शेष ऊर्जा और संपत्ति का बड़ा हिस्सा खा गया।

बैंक उनके बिना चलता रहा। इसकी प्रारंभिक संस्कृति कोई स्थापित मिसाल न होने वाली एक नई संस्था के प्रबंधन की व्यावहारिक माँगों से आकार ली थी। निदेशक मंडल साप्ताहिक, कभी-कभी अधिक बार मिलता था। उन्होंने नोट जारी करने का प्रबंधन किया, व्यापारियों को ऋण देने की निगरानी की, सरकारी खाते की देखरेख की, और 1688 के बाद की व्यवस्था की शर्तों पर बहस अभी भी जारी रखने वाले राज्य के राजनीतिक रूप से खतरनाक पानी में नेविगेट किया। टोरी राजनेताओं ने समय-समय पर बैंक को समाप्त करने या राष्ट्रीयकरण करने की धमकी दी, इसे व्हिग संस्था के रूप में देखते हुए — जो इसके शुरुआती वर्षों में काफी हद तक सच था। प्रमुख शेयरधारक भारी बहुमत से उस प्रोटेस्टेंट, व्यावसायिक रूप से उन्मुख अंग्रेज़ी समाज के वर्ग से आए जिसने गौरवशाली क्रांति का समर्थन किया था।

एम्स्टर्डम की छाया

पैटर्सन ने 1609 में स्थापित एम्स्टर्डम के वाइसेलबैंक (Wisselbank) का गहराई से अध्ययन किया था, और बैंक ऑफ इंग्लैंड के डिज़ाइन पर इसका प्रभाव महत्वपूर्ण था। एम्स्टर्डम संस्था ने प्रदर्शित किया था कि एक संप्रभु संस्था के प्राधिकार द्वारा समर्थित एक सार्वजनिक बैंक स्थिर, विश्वसनीय धन प्रदान कर सकता है और बड़े पैमाने पर वाणिज्यिक वित्त को सुविधाजनक बना सकता है। वाइसेलबैंक की "बैंक मुद्रा" — वाइसेलबैंक में जमा — इसलिए सिक्के की तुलना में प्रीमियम पर चलती थी क्योंकि व्यापारियों को इसकी परिवर्तनीयता और विश्वसनीयता पर भरोसा था।

बैंक ऑफ इंग्लैंड ने मूल अवधारणा उधार ली लेकिन इसे अंग्रेज़ी परिस्थितियों के अनुसार ढाला। जहाँ एम्स्टर्डम का बैंक अनिवार्य रूप से एक जमा और हस्तांतरण संस्था थी जो ऋण नहीं देती थी, वहीं बैंक ऑफ इंग्लैंड शुरुआत से ही एक ऋण देने वाली संस्था थी, जो सरकार और निजी व्यापारियों दोनों को ऋण प्रदान करती थी। इसने इसे अधिक लाभदायक बनाया लेकिन अधिक संवेदनशील भी — एक बैंक जो उधार देता है उसे तरलता संकट का सामना करना पड़ सकता है जिस तरह एक शुद्ध संरक्षक नहीं कर सकता।

प्रतिबंध और मौद्रिक प्राधिकरण की राह

बैंक के शुरुआती दशक संकटों से चिह्नित थे जिन्होंने लगभग अनजाने में इसके प्रबंधकों को केंद्रीय बैंकिंग की कला में शिक्षित किया। इसके नोटों पर दौड़, मुद्रा संकट, और युद्ध के वित्तीय विस्थापनों ने निदेशकों को ऐसी प्रतिक्रियाएँ विकसित करने के लिए मजबूर किया — आपातकालीन ऋण, ट्रेजरी के साथ समन्वय, मुद्रा आपूर्ति का प्रबंधन — जिनकी किसी सिद्धांत ने पूर्व-कल्पना नहीं की थी।

सबसे नाटकीय परीक्षा बहुत बाद में, 1797 में आई, जब फ्रांसीसी आक्रमण के खतरे ने एक बैंक रन को उकसाया जिसने स्वर्ण भंडार को समाप्त करने की धमकी दी। सरकार के निर्देश पर, बैंक ने परिवर्तनीयता — माँग पर अपने नोटों को सोने के बदले विनिमय करने का दायित्व — को निलंबित कर दिया। "बैंक प्रतिबंध" के रूप में जाना जाने वाला यह 1821 तक चला। इस घटना ने बैंक को एक कागज़-परिवर्तनीय संस्था से कुछ ऐसे में बदल दिया जो एक वास्तविक केंद्रीय बैंक के करीब था: एक ऐसी प्राधिकरण जिसकी देनदारियाँ अर्थव्यवस्था का मौद्रिक आधार थीं, इसलिए नहीं स्वीकार की गईं कि उन्हें माँग पर सोने में परिवर्तित किया जा सकता था, बल्कि इसलिए कि राज्य और वाणिज्य दोनों उन पर निर्भर थे (Clapham, 1944)।

1825 का आतंक — जब बैंक पेरिस से आपातकालीन सोना पहुँचने से कुछ घंटे पहले अपने स्वर्ण भंडार को लगभग समाप्त करने के कगार पर आ गया — ने सबक को मजबूत किया कि एक केंद्रीय बैंक की अपनी तुलन पत्र के प्रबंधन से परे प्रणालीगत जिम्मेदारियाँ हैं। वॉल्टर बेजहॉट ने बाद में सिद्धांत को संहिताबद्ध किया: संकट में, अच्छी जमानत के विरुद्ध दंडात्मक दर पर स्वतंत्र रूप से उधार दो। बैंक ऑफ इंग्लैंड बेजहॉट द्वारा यह लिखने से एक सदी से अधिक पहले कठिन अनुभव के माध्यम से यह सीख रहा था।

दीर्घकालिक परिणाम

1694 में एक युद्ध-वित्त उपाय के रूप में स्थापित जो अगले दो शताब्दियों में दुनिया की सबसे महत्वपूर्ण वित्तीय संस्था बन गई। बैंक के चार्टर को बार-बार नवीनीकृत किया गया, इसकी शक्तियाँ धीरे-धीरे बढ़ाई गईं, और इसकी भूमिका सरकारी बैंकर से बैंकिंग प्रणाली के ऋणदाता तक, अंततः इंग्लैंड और वेल्स में कानूनी मुद्रा के एकमात्र जारीकर्ता तक विकसित हुई।

पूरी अठारहवीं सदी में फ्रांस के विरुद्ध लंबे, महंगे युद्धों को बनाए रखने की ब्रिटेन की क्षमता — स्पेनिश उत्तराधिकार युद्ध, ऑस्ट्रियाई उत्तराधिकार युद्ध, सात साल का युद्ध, अमेरिकी स्वतंत्रता संग्राम, और अंत में नेपोलियन के विरुद्ध लंबा संघर्ष — मौलिक रूप से सस्ते और भारी मात्रा में उधार लेने की क्षमता पर आधारित थी। समकक्ष संस्थाओं से रहित फ्रांस वित्तीय संकट से वित्तीय संकट की ओर लड़खड़ाता रहा, अंततः उस दिवालियेपन तक पहुँचा जिसने 1789 में फ्रांसीसी क्रांति को भड़काने में मदद की। विडंबना समृद्ध है: लुई XIV की अपनी वित्तीय प्रवृत्तियों को नियंत्रित करने में असमर्थता ने उस क्रांतिकारी उथल-पुथल को उत्पन्न करने में मदद की जिसने पुरानी व्यवस्था को समाप्त किया।

बैंक ऑफ इंग्लैंड का मॉडल फैला। 19वीं और 20वीं सदी में यूरोप, अमेरिका और एशिया में स्थापित केंद्रीय बैंकों ने स्पष्ट रूप से इसके उदाहरण से प्रेरणा ली — एक संस्था जो सरकारी ऋण का प्रबंधन करती है, राष्ट्रीय मुद्रा जारी करती है, और वित्तीय प्रणाली के अंतिम ऋणदाता के रूप में कार्य करती है।

इसमें से कुछ भी नियोजित नहीं था। 1694 की गर्मियों में उस मूल 12 लाख पाउंड की सदस्यता लेने वाले लोग एक लाभदायक चार्टर और एक तत्काल युद्ध-वित्त समस्या का समाधान खोज रहे थे। वे एक केंद्रीय बैंक डिज़ाइन नहीं कर रहे थे। वे किसी ऐसी संस्था की कल्पना नहीं कर रहे थे जो तीन सौ तीस साल बाद भी अस्तित्व में रहेगी और दुनिया की सबसे बड़ी अर्थव्यवस्थाओं में से एक के मौद्रिक मामलों का प्रबंधन करेगी। वे बस एक सौदा कर रहे थे — और वह सौदा करते हुए, उन्होंने आधुनिक दुनिया की वित्तीय वास्तुकला बदल दी।

सदस्यता बारह दिनों में भर गई। आधुनिक मौद्रिक प्रणाली को काफी अधिक समय लगा, लेकिन यह उसी कमरे में, उसी स्याही से, और धन की ज़रूरत वाली एक सरकार और इस आश्वासन की ज़रूरत वाले व्यापारियों के बीच किए गए उसी सौदे से शुरू हुई कि राज्य अपना वचन निभाएगा।