उस बैंकिंग संकट ने अमेरिका को हिला दिया
1933 में 4 मार्च को जब फ्रैंकलिन डी. रूजवेल्ट ने पदभार संभाला, तो संयुक्त राज्य अमेरिका को अपने इतिहास में अभूतपूर्व बैंकिंग तबाही का सामना करना पड़ा था। 1930 में महामंदी की शुरुआत के बाद से लगभग 9,000 बैंक विफल हो गए थे, जिससे जमाकर्ताओं की लगभग 7 बिलियन डॉलर की बचत समाप्त हो गई थी। हूवर प्रशासन के अंतिम सप्ताहों में, घबराहट में निकासी इतनी तेज़ी से बढ़ी कि एक के बाद एक राज्यों में राज्यपालों ने बैंक अवकाश घोषित कर दिए, जिससे परिचालन पूरी तरह से निलंबित हो गया। उद्घाटन दिवस तक, पूरे देश में बैंकिंग गतिविधियां प्रभावी रूप से बंद हो चुकी थीं। राष्ट्रपति के रूप में रूजवेल्ट का पहला कार्य 6 मार्च को राष्ट्रीय बैंक अवकाश घोषित करना था, जिसमें देश के हर बैंक को चार दिनों के लिए बंद कर दिया गया था, जबकि ट्रेजरी अधिकारियों ने आकलन किया कि कौन से संस्थान फिर से खोलने के लिए पर्याप्त रूप से सॉल्वेंट थे।
आपदा के पैमाने को स्पष्टीकरण की आवश्यकता थी। अमेरिकी पूंजीवाद की नींव माना जाने वाला बैंकिंग तंत्र इतनी पूरी तरह से कैसे बिखर गया था? जांचकर्ताओं ने 1920 के दशक के दौरान विकसित हुई एक संरचनात्मक कमी की ओर इशारा किया: वाणिज्यिक बैंकिंग का प्रतिभूति सट्टेबाजी के साथ उलझाव। वाणिज्यिक बैंकों ने, जिन पर आम जमाकर्ताओं की बचत का भरोसा था, स्टॉक और बॉन्ड के अंडरराइटिंग, प्रचार और व्यापार के कारोबार में उतर गए थे। जब अक्टूबर 1929 में शेयर बाजार गिर गया और प्रतिभूतियों का मूल्य ध्वस्त हो गया, तो नुकसान सीधे बैंकिंग प्रणाली में वापस आ गया, जिससे उन संस्थानों को नष्ट कर दिया गया जो अन्यथा ऋण देने में मंदी से बच सकते थे।
पेकोरा सुनवाई
सुधार की राजनीतिक नींव अमेरिकी इतिहास की सबसे नाटकीय कांग्रेसी जांचों में से एक द्वारा रखी गई थी। जनवरी 1933 में, सीनेट बैंकिंग और मुद्रा समिति ने न्यूयॉर्क के एक सिसिली-जनित सहायक जिला अटॉर्नी फर्डिनेंड पेकोरा को अपना मुख्य वकील नियुक्त किया। पेकोरा एक अथक पूछताछकर्ता साबित हुए। अगले महीनों में, उन्होंने अमेरिकी वित्त के दिग्गजों को समिति के सामने पेश किया और ऐसी गवाही निकाली जिसने राष्ट्र को झकझोर दिया।
नेशनल सिटी बैंक (सिटीग्रुप का अग्रदूत) के अध्यक्ष चार्ल्स मिशेल को यह स्वीकार करने के लिए मजबूर किया गया था कि उनके बैंक ने बिगड़ते लैटिन अमेरिकी ऋणों को प्रतिभूतियों के रूप में पुनर्गठित किया था और उन्हें बैंक के अपने जमाकर्ताओं सहित खुदरा निवेशकों को आक्रामक रूप से विपणन किया था। जब वे प्रतिभूतियाँ बेकार हो गईं, तो बैंक के ग्राहकों ने नुकसान उठाया जबकि संस्थान ने अपनी अंडरराइटिंग फीस वसूल की। मिशेल ने यह भी खुलासा किया कि उन्होंने आयकर भुगतान से बचने के लिए परिवार के सदस्यों को कृत्रिम नुकसान पर बैंक स्टॉक बेचे थे, एक योजना जिसके कारण उन पर कर चोरी का आरोप लगा।
जे.पी. मॉर्गन एंड कंपनी के साझेदारों को प्रभावशाली राजनेताओं और व्यापारिक नेताओं की एक "पसंदीदा सूची" बनाए रखने वाला दिखाया गया, जिन्हें गर्म प्रारंभिक सार्वजनिक पेशकशों में बाजार-से-कम कीमतों पर शेयर प्राप्त हुए थे; यह वित्तीय संरक्षण का एक रूप था जिसने बैंकिंग और राजनीतिक प्रभाव के बीच की रेखा को धुंधला कर दिया था। इस सूची में पूर्व राष्ट्रपति केल्विन कूलिज, सुप्रीम कोर्ट के एक मौजूदा न्यायाधीश और कांग्रेस के कई सदस्य शामिल थे।
पेकोरा सुनवाई ने जनमत को बदल दिया। जिन अमेरिकियों ने अपनी बचत खो दी थी, वे अब ठीक से देख सकते थे कि कैसे प्रणाली उनके खिलाफ धांधली की गई थी। मौलिक सुधार के लिए राजनीतिक दबाव अप्रतिरोध्य हो गया।
| Date | Event (घटना) |
|---|---|
| Oct 1929 | Stock market crash (शेयर बाजार दुर्घटना) |
| 1930–1933 | Over 9,000 banks fail (9,000 से अधिक बैंक विफल हुए) |
| Mar 4, 1933 | FDR inaugurated; declares bank holiday (एफडीआर ने पदभार संभाला; बैंक अवकाश घोषित किया) |
| Mar 9, 1933 | Emergency Banking Act signed (आपातकालीन बैंकिंग अधिनियम पर हस्ताक्षर किए गए) |
| Apr–Jun 1933 | Pecora Commission hearings (पेकोरा आयोग की सुनवाई) |
| Jun 16, 1933 | Banking Act of 1933 (Glass-Steagall) signed (1933 का बैंकिंग अधिनियम (ग्लास-स्टीगल) पर हस्ताक्षर किए गए) |
| Jan 1, 1934 | FDIC begins insuring deposits (एफडीआईसी ने जमा राशि का बीमा करना शुरू किया) |
कानून की संरचना
1933 का बैंकिंग अधिनियम वर्जीनिया के सीनेटर कार्टर ग्लास, जो 1913 में फेडरल रिजर्व सिस्टम बनाने में मदद करने वाले पूर्व ट्रेजरी सचिव थे, और अलबामा के प्रतिनिधि हेनरी बास्कॉम स्टीगल, जो हाउस बैंकिंग समिति के अध्यक्ष थे, द्वारा प्रायोजित किया गया था। यद्यपि पूरे अधिनियम में कई प्रावधान शामिल थे, लेकिन जिन खंडों को सामूहिक रूप से "ग्लास-स्टीगल" के रूप में जाना जाने लगा, वे चार प्रमुख सुधारों पर केंद्रित थे।
सबसे पहले, धारा 16 और 21 ने वाणिज्यिक बैंकिंग और निवेश बैंकिंग के बीच एक दीवार खड़ी कर दी। जमा स्वीकार करने और ऋण देने वाले संस्थानों को प्रतिभूतियों (सरकारी बांडों के अलावा) के अंडरराइटिंग या व्यापार से प्रतिबंधित कर दिया गया था। इसके विपरीत, प्रतिभूति कंपनियाँ जमा स्वीकार नहीं कर सकती थीं। बैंकों को यह चुनने के लिए एक वर्ष का समय दिया गया था कि वे कौन सा व्यवसाय अपनाएंगे। इसके परिणाम तत्काल और दूरगामी थे: जे.पी. मॉर्गन एंड कंपनी ने वाणिज्यिक बैंक बने रहने का विकल्प चुना, और इसके कई साझेदार मॉर्गन स्टेनली को एक अलग निवेश बैंक के रूप में स्थापित करने के लिए चले गए। फर्स्ट बोस्टन कॉर्पोरेशन को फर्स्ट नेशनल बैंक ऑफ बोस्टन से अलग किया गया था। वॉल स्ट्रीट में, परिदृश्य को पुनर्गठित किया गया था।
दूसरे, धारा 20 ने फेडरल रिजर्व के सदस्य बैंकों को उन फर्मों से संबद्ध होने से प्रतिबंधित कर दिया जो मुख्य रूप से प्रतिभूति गतिविधियों में लगी हुई थीं। इसने एक खामी को बंद कर दिया जिसका बैंकों ने 1920 के दशक के दौरान नाममात्र रूप से अलग सहयोगियों के माध्यम से प्रतिभूति व्यवसाय करके फायदा उठाया था।
तीसरे, अधिनियम ने फेडरल डिपॉजिट इंश्योरेंस कॉर्पोरेशन (संघीय जमा बीमा निगम) की स्थापना की, यह एक प्रावधान था जिसे रूजवेल्ट और ग्लास दोनों के प्रारंभिक आपत्तियों के बावजूद स्टीगल ने आगे बढ़ाया था। एफडीआईसी ने $2,500 तक की व्यक्तिगत बैंक जमा राशि की गारंटी दी, यह एक ऐसी राशि थी जिसे दशकों में बार-बार बढ़ाया जाएगा। छोटे जमाकर्ताओं को यह आश्वासन देकर कि उनके पैसे बैंक के भाग्य की परवाह किए बिना सुरक्षित हैं, जमा बीमा ने बैंक-रन की समस्या को उसकी जड़ से संबोधित किया।
चौथे, अधिनियम ने फेडरल रिजर्व को विनियमन क्यू के माध्यम से बचत खातों पर ब्याज दरों को विनियमित करने का नया अधिकार प्रदान किया, जिसने मांग जमा पर ब्याज के भुगतान को प्रतिबंधित किया और सावधि जमा पर दरों को सीमित किया। इसका इरादा बैंकों को अस्थिर रूप से उच्च ब्याज दरें प्रदान करके जमा के लिए लापरवाही से प्रतिस्पर्धा करने से रोकना था।
| Provision (प्रावधान) | Description (विवरण) |
|---|---|
| Section 16 | Prohibited national banks from dealing in securities (राष्ट्रीय बैंकों को प्रतिभूतियों में व्यवहार करने से प्रतिबंधित किया) |
| Section 20 | Barred Fed member banks from affiliating with securities firms (फेड सदस्य बैंकों को प्रतिभूति फर्मों से संबद्ध होने से रोका) |
| Section 21 | Made it illegal for securities firms to accept deposits (प्रतिभूति फर्मों के लिए जमा स्वीकार करना अवैध बनाया) |
| Section 32 | Prohibited officer/director interlocks between banks and securities firms (बैंकों और प्रतिभूति फर्मों के बीच अधिकारी/निदेशक अंतर्संबंधों को प्रतिबंधित किया) |
| Title II | Created the Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) (फेडरल डिपॉजिट इंश्योरेंस कॉर्पोरेशन (एफडीआईसी) का निर्माण किया) |
स्थिरता का युग
ग्लास-स्टीगल ढांचे ने अमेरिकी बैंकिंग में असाधारण स्थिरता का एक दौर शुरू किया। 1941 और 1979 के बीच, बैंक विफलताओं का औसत प्रति वर्ष छह से कम था, जो 1930 के दशक की शुरुआत में हुई हजारों विफलताओं के विपरीत था। अलग-अलग प्रणाली ने एक बैंकिंग उद्योग का उत्पादन किया जो सरल, अधिक पारदर्शी और सट्टा की अधिकता के लिए बहुत कम प्रवण था।
वाणिज्यिक बैंकों ने जमा स्वीकार करने और व्यवसायों और उपभोक्ताओं को ऋण देने के अपने मुख्य कार्यों पर ध्यान केंद्रित किया। निवेश बैंकों ने ऐसी साझेदारियों के रूप में काम किया जिसमें भागीदारों की अपनी पूंजी जोखिम में थी, जिससे विवेकपूर्ण व्यवहार के लिए मजबूत प्रोत्साहन पैदा हुए। दोनों उद्योगों ने अलग-अलग संस्कृतियों का विकास किया: वाणिज्यिक बैंकिंग रूढ़िवाद और संबंध-आधारित ऋण द्वारा विशेषता थी, जबकि निवेश बैंकिंग ने अधिक उद्यमी और जोखिम-सहिष्णु लोकाचार विकसित किया।
स्थिरता बिना लागत के नहीं थी। आलोचकों ने तर्क दिया कि अलगाव ने प्रतिस्पर्धा कम कर दी, उपभोक्ताओं के लिए लागत बढ़ा दी, और अमेरिकी बैंकों को विदेशी संस्थानों के साथ प्रभावी ढंग से प्रतिस्पर्धा करने से रोका जिन पर ऐसी कोई पाबंदी नहीं थी। 1970 के दशक तक, जैसे-जैसे मुद्रास्फीति ने विनियमित जमा दरों के मूल्य को कम किया और वित्तीय नवाचार ने नए उपकरण बनाए जिन्होंने पारंपरिक श्रेणियों को धुंधला कर दिया, ग्लास-स्टीगल बाधाओं को खत्म करने का दबाव बढ़ने लगा।
लंबा क्षरण
ग्लास-स्टीगल का विघटन एक ही झटके में नहीं हुआ। यह दो दशकों तक चली एक क्रमिक प्रक्रिया थी, जो उद्योग की पैरवी, नियामक की पुनर्व्याख्या और बदलती राजनीतिक विचारधारा के संयोजन से प्रेरित थी।
1987 में, फेडरल रिजर्व बोर्ड ने, अध्यक्ष एलन ग्रीनस्पैन के तहत, बैंक होल्डिंग कंपनियों से तथाकथित धारा 20 सहायक कंपनियों के माध्यम से सीमित प्रतिभूति अंडरराइटिंग में संलग्न होने के आवेदनों को मंजूरी देना शुरू कर दिया, जिनका नाम ग्लास-स्टीगल के प्रावधान के नाम पर रखा गया था जिसे वे दरकिनार करने के लिए डिज़ाइन किए गए थे। प्रारंभ में, प्रतिभूति गतिविधियों से राजस्व एक सहायक कंपनी के कुल राजस्व के 5 प्रतिशत तक सीमित था। उस सीमा को 1989 में 10 प्रतिशत और 1996 में 25 प्रतिशत तक बढ़ाया गया, जिससे उल्लंघन लगातार बढ़ता गया।
1998 में, सिटीकॉर्प ने ट्रैवलर्स ग्रुप के साथ अपने विलय की घोषणा की, जो एक बीमा और प्रतिभूति समूह था जिसके पास निवेश बैंक सोलोमन स्मिथ बार्नी का स्वामित्व था। 70 बिलियन डॉलर का यह सौदा, सिटीकॉर्प के अध्यक्ष जॉन रीड और ट्रैवलर्स के प्रमुख सैनफोर्ड वील द्वारा नियोजित, ग्लास-स्टीगल के तहत तकनीकी रूप से अवैध था। लेकिन कंपनियों ने इस विश्वास के साथ आगे बढ़े कि कानून उन्हें समायोजित करने के लिए बदल दिया जाएगा, और वे सही थे।
निरसन और इसके परिणाम
12 नवंबर, 1999 को राष्ट्रपति बिल क्लिंटन द्वारा हस्ताक्षरित ग्राम-लीच-ब्लीले अधिनियम ने वाणिज्यिक बैंकिंग, निवेश बैंकिंग और बीमा को अलग करने वाले ग्लास-स्टीगल प्रावधानों को औपचारिक रूप से निरस्त कर दिया। इस कानून का नाम इसके प्रायोजकों के नाम पर रखा गया था: टेक्सास के सीनेटर फिल ग्राम, आयोवा के प्रतिनिधि जिम लीच और वर्जीनिया के प्रतिनिधि थॉमस ब्लीले। मतदान जबरदस्त था; सीनेट में 90 के मुकाबले 8 और हाउस में 362 के मुकाबले 57; जो एक द्विदलीय सहमति को दर्शाता है कि महामंदी-युग के प्रतिबंध अपनी उपयोगिता खो चुके थे।
इस निरसन ने अभूतपूर्व आकार और जटिलता वाले वित्तीय समूहों के निर्माण की अनुमति दी। सिटीकॉर्प-ट्रैवलर्स विलय से जन्मा सिटीग्रुप, नए युग के लिए एक मॉडल बन गया। एक दशक के भीतर, सबसे बड़े अमेरिकी वित्तीय संस्थानों ने वाणिज्यिक बैंकिंग, निवेश बैंकिंग, बीमा और मालिकाना व्यापार को एकल कॉर्पोरेट छतरियों के तहत संयोजित किया, जिनकी बैलेंस शीट ट्रिलियन डॉलर में मापी जाती थी।
क्या ग्लास-स्टीगल के निरसन ने 2008 के वित्तीय संकट में योगदान दिया, यह वित्तीय इतिहास में सबसे विवादास्पद सवालों में से एक है। आलोचकों, जिनमें पूर्व एफडीआईसी अध्यक्ष शीला बेयर और पूर्व फेडरल रिजर्व अध्यक्ष पॉल वोल्कर शामिल हैं, ने तर्क दिया है कि संरचनात्मक बाधाओं को हटाने से उन संस्थानों के विकास को बढ़ावा मिला जो "फेल होने के लिए बहुत बड़े" थे और खतरनाक हितों के टकराव पैदा हुए। जिन बैंकों ने बंधक उत्पन्न किए और उन्हें प्रतिभूतियों में पैक किया, उनमें ऋण मानकों को बनाए रखने के प्रोत्साहन कमजोर हो गए थे।
निरसन के समर्थकों का कहना है कि 2008 के संकट के केंद्र में स्थित फर्मों - बेयर स्टर्न्स, लेहमन ब्रदर्स और एआईजी - वाणिज्यिक बैंक नहीं थे और ग्लास-स्टीगल द्वारा बाधित नहीं होते। वे तर्क देते हैं कि संकट बैंकिंग कार्यों के मिश्रण के बजाय जोखिम प्रबंधन की विफलताओं, अपर्याप्त पूंजी आवश्यकताओं और नियामक कमियों के कारण हुआ था।
विरासत और जारी बहस
ग्लास-स्टीगल अधिनियम वित्तीय विनियमन पर बहसों में एक आधारशिला के रूप में कायम है। 2008 के संकट के बाद के वर्षों में, बैंकिंग अलगाव के कुछ रूप को बहाल करने के प्रस्तावों को पूरे राजनीतिक स्पेक्ट्रम में समर्थन मिला। सीनेटर एलिजाबेथ वॉरेन और सीनेटर जॉन मैक्केन ने 2013 में 21वीं सदी के ग्लास-स्टीगल अधिनियम को सह-प्रायोजित किया था, हालांकि इसे कभी भी मतदान के लिए आगे नहीं बढ़ाया गया। वोल्कर नियम, जो 2010 के डोड-फ्रैंक अधिनियम में शामिल था, ने संघीय रूप से बीमाकृत जमा वाले संस्थानों में मालिकाना व्यापार को प्रतिबंधित करके ग्लास-स्टीगल सिद्धांतों की आंशिक वापसी का प्रतिनिधित्व किया।
विशिष्ट नीतिगत बहस से परे, ग्लास-स्टीगल वित्तीय विनियमन के बारे में एक व्यापक दार्शनिक प्रश्न को मूर्त रूप देता है: क्या जमा-स्वीकृति प्रणाली की सुरक्षा व्यवहार को नियंत्रित करने वाले नियमों (आचरण विनियमन) द्वारा सबसे अच्छी तरह से संरक्षित है या संरचनात्मक बाधाओं द्वारा जो गतिविधियों के कुछ संयोजनों को पूरी तरह से रोकती है। 1933 से 1999 तक का अनुभव बताता है कि संरचनात्मक अलगाव, हालांकि अपूर्ण था, ने प्रणालीगत स्थिरता की एक डिग्री प्रदान की जिसे आचरण-आधारित विनियमन दोहराने के लिए संघर्ष कर रहा है।
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संदर्भ
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