Panik 1819: Depresi Masa Damai Pertama Amerika

Pada pekan pertama Maret 1819, dua peristiwa di Philadelphia menentukan bagaimana satu generasi orang Amerika memahami uang. Pada 6 Maret, Mahkamah Agung menjatuhkan putusan dalam McCulloch v. Maryland, menegaskan bahwa Kongres berwenang mendirikan bank nasional dan bahwa tidak satu pun negara bagian boleh mematikannya melalui pajak. Pada hari yang sama, di Bank of the United States di Chestnut Street, para pemegang saham mengangkat Langdon Cheves sebagai presiden.

Cheves adalah seorang pengacara dari Carolina Selatan yang pernah menjadi Ketua Dewan Perwakilan Rakyat. Ia mewarisi sebuah lembaga dengan logam mulia sekitar $2 juta menghadapi kewajiban berkali-kali lipat, cabang-cabang yang pembukuannya tak pernah diaudit siapa pun di Philadelphia, dan seorang kasir di Baltimore yang telah menggerogoti brankas. Obatnya adalah berhenti memberi pinjaman dan mulai menagih.

Dalam delapan belas bulan, negeri di luar tembok marmer bank itu mengalami sesuatu yang belum punya perbendaharaan kata dalam bahasa orang Amerika. Harga terpangkas separuh. Tanah yang di lelang laku delapan dolar per acre tak menemukan penawar pada dua dolar. Di Philadelphia dan Pittsburgh, orang-orang sezaman memperkirakan hampir separuh penduduk pekerja sama sekali tidak memiliki pekerjaan. William Gouge, yang menyaksikannya dari dalam Departemen Keuangan dan menulis catatan yang kemudian menjadi rujukan baku, meringkas seluruh episode itu dalam satu kalimat: "Bank terselamatkan, dan rakyat hancur."

Ledakan Sebelumnya

Perdamaian pada 1815 melepaskan permintaan yang tertahan empat tahun di kedua sisi Atlantik. Panen Eropa gagal, pabrik-pabrik Eropa membutuhkan kapas, dan para eksportir Amerika mendapati diri mereka menjual ke pasar yang tertutup sejak embargo 1807. Kapas di New Orleans mencapai 32 sen per pon pada Januari 1818. Gandum dan tepung menyusul. Bagi siapa pun yang memiliki tanah di Selatan atau Barat, hitungan untuk berutang demi membeli lebih banyak tanah sudah terang benderang.

Kebijakan pertanahan federal membuat pinjaman itu mudah. Di bawah sistem kredit yang ditetapkan pada 1800, pembeli di kantor pertanahan pemerintah membayar seperempat di muka dan punya empat tahun untuk melunasi sisanya, dengan harga dua dolar per acre dan luas minimum 160 acre. Seorang pemukim bermodal $80 dapat mengikat dirinya pada utang $320 atas tanah yang semua orang yakini akan terus naik. Penjualan tanah publik mencapai sekitar 3,5 juta acre pada 1818, beberapa kali lipat volume tahun-tahun perang.

Menyediakan seperempat uang muka itu bahkan lebih mudah karena jumlah bank berlipat. Bank umum berizin di Amerika Serikat tumbuh dari 88 pada 1811 menjadi 208 pada 1815, dan jumlahnya terus naik sepanjang masa ledakan. Sebagian besar adalah lembaga negara bagian dengan cadangan logam yang tipis dan gagasan yang longgar tentang apa yang layak menjadi jaminan sehelai uang kertas. Setelah First Bank of the United States kehilangan izinnya pada 1811, tak ada lagi yang secara teratur menagihkan kertas mereka untuk ditukar dengan koin, sehingga kertas itu beredar pada diskon sebesar apa pun yang dibiarkan kebiasaan setempat.

Thomas Jefferson telah menyaksikan hal serupa terjadi pada uang kertas Revolusi dan menuliskannya dalam surat kepada Thomas Cooper pada 1814: "Segala yang diramalkan para penentang bank pada mulanya kini sedang terjadi. Kita akan hancur sekarang oleh banjir uang kertas bank sebagaimana dahulu kita hancur oleh uang Continental yang lama." Ia sedang menjelaskan mekanisme yang pernah ia lalui sekali, ketika mata uang Continental pada masa Revolusi merosot menjadi tak bernilai.

Lembaga yang Dibangun untuk Mendisiplinkan yang Lain

James Madison menandatangani undang-undang pendirian Second Bank of the United States pada 10 April 1816. Modalnya $35 juta, tiga setengah kali lipat $10 juta milik First Bank, dengan masa berlaku dua puluh tahun dan kantor pusat di Philadelphia. Tujuannya, setidaknya menurut argumen para pengusulnya, adalah memulihkan mata uang yang seragam dengan selalu siap menukar uang kertasnya sendiri dengan koin dan dengan menagihkan uang kertas bank negara bagian untuk hal yang sama.

Disiplin itu tak pernah datang. William Jones, presiden pertama Bank, adalah saudagar Philadelphia dan mantan Menteri Angkatan Laut tanpa latar belakang perbankan dan dengan satu kebangkrutan di masa lalunya. Di bawahnya, cabang-cabang memberi pinjaman dengan jaminan saham Bank itu sendiri, membiarkan wesel antarkantor menggantikan penyelesaian, dan berekspansi justru ketika alasan keberadaan lembaga itu adalah pengekangan. Bank negara bagian secara nominal memulihkan pembayaran dalam logam pada Februari 1817, tetapi cadangan koin mereka tak berarti dibandingkan kewajibannya, dan kelonggaran Bank-lah yang membuat mereka lolos.

Baltimore yang paling parah. James A. Buchanan memimpin cabang itu dan James W. McCulloh menjadi kasirnya; di antara keduanya mereka mengucurkan pinjaman tanpa jaminan dalam jumlah besar kepada diri sendiri dan rekan-rekannya untuk berspekulasi pada saham Bank. Kerugian kantor Baltimore mencapai kira-kira $1,5 juta. Pada 25 November 1818 John Spencer mengusulkan di Dewan agar sebuah komite memeriksa pembukuan Bank dan melaporkan apakah izinnya telah dilanggar. Jones mengundurkan diri; para pemegang saham berpaling kepada Cheves pada Maret 1819.

Nama McCulloh sampai ke Mahkamah Agung karena Maryland mencoba memajaki cabang tersebut, dan pendapat John Marshall dalam perkaranya melahirkan kalimat yang masih dipelajari setiap mahasiswa hukum Amerika: "Bahwa kekuasaan untuk memajaki mencakup kekuasaan untuk menghancurkan." Bank memenangkan kekebalan konstitusionalnya pada pekan yang sama ketika presiden barunya mulai membongkar kredit yang telah diberikannya.

Pengetatan

Cheves melakukan apa yang dilakukan sebuah bank ketika ia berusaha bertahan hidup, bukan berusaha mengatur mata uang. Ia menagih pinjaman, menolak perpanjangan, menghentikan wesel antarcabang, menyita properti yang diagunkan, dan menagihkan setiap uang kertas bank negara bagian yang dipegangnya untuk dibayar dengan emas dan perak. Bank-bank negara bagian, yang telah menerbitkan kertas jauh melampaui kemampuan menukarnya, punya dua pilihan: menangguhkan pembayaran, atau memangkas pinjaman mereka sendiri cukup keras untuk mendapatkan koin. Sebagian besar melakukan keduanya.

Pengurangan sebesar itu, yang dipaksakan pada negeri dengan jumlah uang beredar yang kecil, hanya bisa berakhir dengan satu cara. Sejarah Bank karya Ralph Catterall, yang masih menjadi rujukan baku atas neracanya, menilai bahwa keselamatan lembaga itu sendiri dibeli dengan harga yang dibayar oleh perekonomian yang lebih luas (Catterall, 1903). Kajian Murray Rothbard tentang respons kebijakan menyampaikannya lebih tajam, dengan alasan bahwa ekspansi Bank sebelumnya-lah yang menciptakan keadaan yang kemudian dilikuidasi oleh pengetatannya (Rothbard, 1962).

Kapas menimbulkan sebagian besar kerusakan dengan sendirinya. Pembeli Inggris telah menemukan pasokan India selama perang dan terus membelinya sesudahnya; panen Amerika yang baik yang tiba di pasar Liverpool yang sudah penuh menuntaskan sisanya. Harga di New Orleans jatuh dari 32 sen pada Januari 1818 menjadi 25 sen setahun kemudian dan 16 sen pada Januari 1820, dan bertahan di dekat angka rendah itu untuk waktu yang lama. Setiap pemilik perkebunan yang membeli tanah pada harga 1818 dengan kredit empat tahun kini melunasi utang itu dengan hasil panen yang nilainya tinggal separuh.

Wujudnya di Lapangan

Kesulitan menyebar mengikuti jalur ledakan itu. Di distrik kapas Alabama dan Mississippi, pembeli yang menaikkan harga tanah publik di lelang begitu saja pergi. Di lembah Ohio, tempat cabang-cabang barat Bank menjadi pemberi pinjaman paling ceroboh dan kemudian penagih paling agresif, Bank akhirnya memiliki kota-kota. Kepemilikannya di Cincinnati pada satu titik mencakup sebagian besar properti terbangun kota itu, yang diperoleh melalui penyitaan.

Pasar tenaga kerja perkotaan runtuh bersama perdagangan yang menopangnya. Perkiraan dari Philadelphia dan Pittsburgh menempatkan pengangguran mendekati separuh angkatan kerja, dan beberapa hitungan sezaman di Philadelphia menyebut angka lebih tinggi. Penjara penunggak utang penuh di negara bagian yang masih memilikinya. Para pabrikan yang membangun kapasitas di balik terputusnya impor Inggris pada masa perang kini bersaing dengan barang Inggris yang dibanting pada harga berapa pun, dan itulah sebabnya persoalan tarif bergeser ke pusat politik Amerika pada 1820 dan bertahan di sana.

John C. Calhoun, ketika menggambarkan puing-puing itu kepada John Quincy Adams pada 1820, memberi ringkasan paling tepat yang diucapkan pejabat mana pun: "Dalam dua tahun ini telah terjadi pergolakan kekayaan yang luar biasa besar di setiap bagian Union: sejumlah besar orang hancur sama sekali; banyak sekali yang berada dalam kesulitan mendalam; dan ketidakpuasan yang meluas terhadap pemerintah."

Bank berizin berjumlah 267, dengan 66 cabang, pada November 1820. Kajian Clyde Haulman tentang Virginia menelusuri betapa tidak meratanya kerusakan itu bahkan di dalam satu negara bagian, dengan pedagang Tidewater dan pekebun Piedmont terpukul melalui saluran yang berbeda dan pulih pada kecepatan yang berbeda (Haulman, 2008).

Kongres Menulis Ulang Undang-Undang Pertanahan

Tanggapan pertama Washington adalah memperbaiki mekanisme yang melahirkan utang itu. Land Act 24 April 1820 menghapus pembelian kredit sama sekali: sejak saat itu tanah publik harus dibayar tunai. Agar tetap terjangkau, harga minimum turun dari $2,00 menjadi $1,25 per acre dan luas minimum dari 160 acre menjadi 80 acre, sehingga satu pembelian berada dalam jangkauan $100.

Itu menyelesaikan masa depan dan tidak berbuat apa-apa untuk masa lalu. Para pemukim tetap berutang kepada Departemen Keuangan atas tanah yang dibeli dengan syarat lama pada harga lama, dan sebagian besarnya bernilai lebih rendah daripada sisa utangnya. Relief Act 2 Maret 1821 membolehkan pembeli mengembalikan bagian yang tak sanggup mereka bayar dan memperhitungkan nilainya sebagai kredit atas sisa yang mereka utangi, dengan tambahan delapan tahun untuk melunasi sisanya. Kongres terus mengesahkan perpanjangan hampir sepanjang dasawarsa itu.

Negara Bagian Berimprovisasi

Badan legislatif negara bagian tidak memiliki alat serapi itu dan menghasilkan keringanan dalam segala bentuk: stay law yang menangguhkan eksekusi utang, replevin law yang memberi penunggak waktu bertahun-tahun untuk membayar, kantor pinjaman yang menerbitkan uang kertas negara bagian, dan undang-undang yang menghapus pemenjaraan karena utang. Para kreditor pergi ke pengadilan, dan pengadilan kerap berpihak kepada mereka.

Kentucky membawa perdebatan itu sampai ke batas konstitusionalnya. Calon-calon pro-keringanan menguasai Majelis Umum pada 1820 dan mengesahkan replevin law yang luar biasa murah hati kepada penunggak. Ketika Pengadilan Banding Kentucky membatalkan langkah-langkah keringanan itu sebagai pelanggaran atas kewajiban kontrak, badan legislatif di bawah Gubernur Joseph Desha menghapus pengadilan tersebut dan membentuk yang baru. Para hakim pengadilan lama menolak mengakui penghapusan itu, dan selama dua tahun Kentucky memiliki dua mahkamah tertinggi yang menjatuhkan putusan bertentangan. Reorganisasi itu dicabut pada 1826.

Peradilan federal telah lebih dahulu mempersempit ruang gerak. Dalam Sturges v. Crowninshield, yang diputus pada Februari 1819, pengadilan Marshall membatalkan undang-undang kepailitan New York sejauh undang-undang itu menghapus utang yang timbul sebelum pengesahannya, dengan menyatakan bahwa Klausul Kontrak melarangnya. Negara bagian dapat membebaskan tubuh seorang penunggak dari penjara; mereka tidak dapat membebaskan kewajibannya.

Apa yang Ditinggalkan 1819

Catatan Andrew Browning memperlakukan episode ini sebagai siklus bisnis pertama yang sesungguhnya di negeri itu, bukan sebagai kecelakaan kebijakan, yang lahir dari keterpaduan dengan pasar komoditas Atlantik yang belum bisa dibaca orang Amerika (Browning, 2019). Keduanya benar sekaligus: harga dunia berbalik, dan tanggapan Bank mengubah guncangan nilai tukar perdagangan menjadi pengetatan moneter.

Pemulihan datang perlahan sepanjang 1821 dan 1822. Nicholas Biddle mengambil kursi presiden Bank pada 1823 dan selama satu dasawarsa menjalankannya nyaris seperti bank sentral, memakai kedudukannya sebagai agen fiskal pemerintah dan kewenangannya menagihkan uang kertas negara bagian sebagai rem permanen terhadap penerbitan berlebih. Lembaga yang ia bangun bekerja cukup baik sehingga penghancurannya menjadi pertarungan penentu generasi politik berikutnya, yang berakhir pada perang Andrew Jackson melawan Bank dan panik yang menyusulnya.

Politiknya bertahan puluhan tahun lebih lama daripada depresinya. Sebuah bank nasional memakai izinnya untuk melindungi diri sendiri dan, dalam prosesnya, menyita ladang dari Ohio sampai Alabama — orang-orang yang kehilangan ladang itu dan anak-anak mereka memberikan suara sesuai dengan itu. Doktrin uang keras, permusuhan terhadap uang kertas, dan kecurigaan terhadap setiap lembaga keuangan berizin federal semuanya menarik garis kembali ke 1819 lebih langsung daripada ke peristiwa lain mana pun. Ketika Inggris menghadapi perhitungannya sendiri enam tahun kemudian, sikap Bank of England dalam panik 1825 berjalan ke arah sebaliknya: memberi pinjaman dengan leluasa ke dalam krisis, bukan menariknya keluar.

Gouge menerbitkan putusannya pada 1833, ketika Jackson sedang menarik simpanan pemerintah dan izin Bank memiliki empat belas tahun kontroversi di belakangnya serta tiga tahun sisa hidup di depannya (Gouge, 1833). Ia berada di Philadelphia selama seluruh peristiwa itu. Orang-orang yang membacanya tidak perlu diyakinkan: mereka telah melunasi tanah yang tak lagi mereka miliki, pada harga yang tak tertutupi panen apa pun, kepada sebuah lembaga yang keluar dari perkara itu dengan logam mulianya utuh dan konstitusionalitasnya dikukuhkan.