Devaluasi Sterling 1967: Memangkas Pound ke $2,40

Pada pukul setengah sepuluh malam Sabtu, 18 November 1967, Kas Negara Inggris mengeluarkan pernyataan singkat yang mengumumkan hal yang selama tiga tahun terus dibantah akan dilakukan pemerintah. Mulai Senin pound bernilai $2,40, bukan $2,80 — pemangkasan sebesar 14,3 persen. Bank Rate akan naik dari 6,5 persen menjadi 8 persen, tingkat tertinggi sejak pecahnya Perang Dunia Pertama. Inggris akan menarik $1,4 miliar dari Dana Moneter Internasional dan telah menyiapkan sekitar $3 miliar kredit bank sentral di luar itu.

Sabtu malam dipilih karena pasar valuta asing sedang tutup. Para dealer di London menghabiskan hari Jumat menyaksikan Bank of England membeli sterling pada batas bawah pita Bretton Woods, $2,78, dalam jumlah yang tak seorang pun di ruangan itu ingat pernah melihatnya. Berapa yang dibelanjakan bank sentral hari itu belum pernah diumumkan selengkapnya; angka cadangan resmi bulan November dipoles dengan muslihat pembukuan yang memasukkan dana pinjaman ke dalam angka utama, sebuah manuver yang pernah dipakai Kas Negara sebelumnya dan akan dipakainya lagi.

Harold Wilson telah tiga tahun satu bulan menjadi Perdana Menteri, dan setiap bulan itu dihabiskan untuk mempertahankan sebuah angka.

Yang Tak Boleh Disebut

Partai Buruh memenangi pemilihan umum 15 Oktober 1964 dengan mayoritas empat kursi. Dalam hitungan hari Wilson, Menteri Keuangannya James Callaghan, dan Menteri Urusan Ekonomi George Brown bertemu untuk membahas apa yang harus dilakukan terhadap defisit neraca pembayaran yang ditinggalkan Partai Konservatif — yang segera dipublikasikan Partai Buruh sebagai £800 juta untuk setahun. Tiga orang memutuskan, tanpa berkonsultasi dengan anggota Kabinet lainnya, bahwa pound tidak akan didevaluasi. Pokok bahasan itu kemudian ditutup begitu rapat sehingga dokumen Whitehall menyebutnya dengan eufemisme. Para pejabat yang perlu membahasnya secara tertulis menamainya yang tak boleh disebut.

Alasan keputusan itu sebagian bersifat ekonomi dan selebihnya tidak. Sterling masih merupakan mata uang cadangan. Sekitar £3 miliar saldo sterling milik pihak luar tersimpan pada rekening pemerintah negara Persemakmuran, negara minyak, dan dewan mata uang jajahan, bertahan di sana atas janji tersirat Inggris mengenai nilainya. Devaluasi akan membebankan kerugian modal kepada setiap pemegang itu dan bisa memicu pencairan yang ditakuti Kas Negara sejak 1945. Alec Cairncross, yang mengamati periode ini dari dalam Kas Negara dan menulis uraian bakunya bersama Barry Eichengreen, menilai motif yang lebih dalam adalah ingatan politik: Partai Buruh pernah mendevaluasi pada 1949 di bawah Stafford Cripps dan kehilangan kekuasaan pada 1951, dan Wilson bertekad tidak memimpin partai devaluasi dua kali dalam satu generasi (Cairncross and Eichengreen, 1983).

Maka pemerintah memilih alternatifnya, yaitu mempertahankan $2,80 dengan segala cara lain yang tersedia. Pungutan 15 persen dikenakan atas barang manufaktur impor pada 26 Oktober 1964. Bank Rate dinaikkan menjadi 7 persen pada Senin 23 November, memecah kebiasaan bahwa perubahan suku bunga diumumkan hari Kamis, justru agar pasar membacanya sebagai keadaan darurat. Dua hari kemudian Bank of England menghimpun kredit $3 miliar dari sebelas bank sentral dan Bank for International Settlements.

Tiga Tahun Mempertahankan Sebuah Angka

Setiap penyelamatan membeli waktu dalam hitungan bulan, bukan tahun. Mogok pelaut dari 16 Mei sampai 1 Juli 1966 menghentikan ekspor di dermaga dan memicu arus keluar berikutnya, dan pada 20 Juli Callaghan mengumumkan deflasi £500 juta dengan pembekuan upah dan harga selama enam bulan. Pertumbuhan dipangkas dengan sengaja demi menjaga paritas — pertukaran yang pada akhirnya dihadapi setiap negara berkurs tetap, dan yang diterima Inggris empat kali dalam tiga tahun.

Sejarah kemunduran panjang sterling yang ditulis Catherine Schenk memaparkan betapa besar pertahanan itu bergantung pada kesediaan pihak lain untuk terus menolong. Bank-bank sentral yang meminjami Inggris bukan sedang bermurah hati; mereka sedang melindungi dolar, sebab sterling adalah benteng terluar sistem Bretton Woods dan devaluasi sterling diperkirakan luas akan mengalihkan spekulan ke emas lalu ke dolar itu sendiri (Schenk, 2010). Pembacaan itu terbukti tepat dalam empat bulan.

Lalu datang dua guncangan yang tidak dimodelkan Kas Negara. Israel dan negara-negara tetangganya berperang dalam Perang Enam Hari pada Juni 1967, dan Terusan Suez ditutup pada 6 Juni, menambah berminggu-minggu waktu serta ongkos angkut pada setiap muatan yang melintas antara Inggris dan Asia. Pada September mogok pelabuhan dimulai di Liverpool, menyebar ke London, dan berlanjut sampai November. Barang ekspor yang seharusnya dimuat teronggok di dermaga persis ketika angka perdagangan sedang dihimpun.

Penerbitan data perdagangan Oktober pada 13 November menghasilkan selisih bulanan terburuk yang pernah tercatat. Tiga hari kemudian Callaghan, menjawab pertanyaan di Majelis Rendah, menolak mengulang bantahan baku bahwa devaluasi tidak sedang dipertimbangkan. Pasar adalah pembaca yang harfiah. Aksi jual pada Kamis dan Jumat cukup deras sehingga pada Jumat petang Kabinet sudah diberi tahu bahwa cadangan tidak akan bertahan satu pekan lagi.

Pound di Saku Anda

Wilson berpidato kepada bangsanya pada Minggu malam, dan kalimat yang dipilihnya menjadi ucapan paling sering dikutip sepanjang hidupnya.

"Ini tentu saja tidak berarti bahwa pound di sini di Inggris, di saku atau dompet Anda atau di bank Anda, telah didevaluasi."

Dibaca secara ketat, klaim itu benar: selembar uang satu pound masih membeli apa yang dibelinya pagi itu, dan harga barang impor memerlukan berbulan-bulan untuk merambat. Dibaca sebagaimana publik membacanya, kalimat itu menyangkal hal yang sudah jelas, dan bertahun-tahun sesudahnya ia dikutip dalam bentuk ringkas "pound di saku Anda" sebagai contoh politikus yang berkelit dari kekalahan. Memoar Wilson sendiri memperlakukan siaran itu sebagai penenteraman yang perlu untuk mencegah kepanikan dan tidak pernah sepenuhnya mengakui kerusakan yang ditimbulkannya bagi wibawanya (Wilson, 1971).

Devaluasi semata tidak akan membuahkan banyak hal. Menurunkan harga barang Inggris di luar negeri menaikkan permintaan terhadapnya, dan permintaan itu hanya dapat dipenuhi jika sumber daya lebih dulu ditarik dari konsumsi dalam negeri. Paket kebijakan menyertai paritas baru justru karena alasan itu.

Komitmen pertahanan di sebelah timur Suez ditinjau ulang pada pekan-pekan berikutnya dan dipangkas pada Januari 1968, dan biaya resep obat kembali diberlakukan. Deflasi yang disodorkan pemerintahan Partai Buruh di tengah masa jabatannya tidak berlalu tanpa perhatian di bangku partainya sendiri.

Siapa yang Ikut Turun

Sterling bukan hanya mata uang Inggris. Sekitar selusin negara menggerakkan kursnya sendiri dalam hitungan hari, dan negara mana saja yang bergerak memperlihatkan seberapa banyak kawasan sterling lama masih bekerja.

Irlandia mendevaluasi dengan angka identik 14,3 persen, mempertahankan kaitan satu lawan satu dengan sterling yang akan dijaganya sampai 1979. Selandia Baru melangkah lebih jauh dan memotong 19,45 persen, memakai momen itu untuk membetulkan masalah daya saingnya sendiri. Spanyol mendevaluasi peseta sebesar 14,3 persen yang sama dalam dua hari. Denmark mengambil pemotongan yang lebih kecil. Urutan paling canggung datang dari Hong Kong: pemerintah kolonial mendevaluasi dolar Hong Kong 14,3 persen pada 20 November, menghadapi protes seketika dari penduduk yang tabungannya baru saja disusutkan, lalu merevaluasi 10 persen pada 23 November, menyisakan pemotongan bersih di bawah 6 persen dan episode tiga hari yang secara lokal masih dikenang sebagai krisis dolar.

Australia menolak mengikuti sama sekali, dan penolakan itu lebih berarti daripada ukurannya. Canberra telah membayangi sterling sejak abad kesembilan belas; memilih dolar sebagai gantinya pada November 1967 menandakan bahwa kawasan sterling kini merupakan pengaturan hukum, bukan pengaturan moneter. Prancis, Jerman Barat, Jepang, Kanada, dan Afrika Selatan semuanya bertahan. Negara yang ikut adalah negara yang perdagangannya melewati Inggris atau yang cadangannya disimpan di London, dan keduanya lebih sedikit daripada sedasawarsa sebelumnya — penurunan yang dipercepat oleh konfrontasi Suez 1956, yang memperlihatkan berapa nilai ketergantungan Inggris pada iktikad baik finansial Amerika ketika krisis tiba.

Callaghan Keluar, Jenkins Masuk

Seorang Menteri Keuangan yang tiga tahun berjanji tidak akan mendevaluasi sulit menjalankan devaluasi. Callaghan mengajukan pengunduran diri, dan pada 30 November ia dan Roy Jenkins bertukar jabatan: Callaghan ke Kementerian Dalam Negeri, Jenkins ke Kas Negara. Jenkins tiba dan mendapati paritas sudah berubah tetapi persoalan neraca pembayaran tetap utuh, dan ia mengatakan kepada rekan-rekannya bahwa negeri itu menghadapi apa yang disebutnya dua tahun kerja keras yang berat sebelum neraca perdagangan berbalik.

Ia nyaris tepat soal waktunya dan terlalu meremehkan kesulitan tahun pertama. Neraca perdagangan mengikuti kurva-J setelah devaluasi, karena kontrak impor dihargai dalam mata uang asing dan langsung dihargai ulang, sementara volume ekspor baru menanggapi seiring pesanan masuk dan dipenuhi. Biaya impor Inggris melonjak pada kuartal pertama 1968 sedangkan volume ekspor nyaris tidak bergerak, sehingga defisit perdagangan barang memburuk sebelum membaik, dan setiap bulan pemburukan mengundang serangan berikutnya terhadap kurs baru.

Tekanan memang muncul di tempat lain. Para spekulan yang bertaruh benar terhadap sterling beralih ke harga tetap berikutnya dalam sistem itu, dan pada dua pekan pertama Maret 1968 London Gold Pool menjual beberapa ratus ton demi menahan emas pada $35 per ons. Pada 15 Maret pasar emas London ditutup atas permintaan Washington, dan pada 17 Maret pool itu ditinggalkan dan digantikan pengaturan dua tingkat dengan harga pasar bebas berdampingan dengan harga resmi. Devaluasi sterling telah merobohkan penopang pertama arsitektur Bretton Woods, dan bangunan itu bertahan tiga tahun lagi.

Jenkins menaikkan pajak sebesar £923 juta dalam Anggarannya pada 19 Maret 1968, kenaikan masa damai terbesar yang pernah dilihat Inggris. Sterling kembali diserang pada November tahun itu, dijawab dengan skema yang mewajibkan importir menitipkan separuh nilai barangnya pada bea cukai selama enam bulan. Kesepakatan Kelompok Basel pada September 1968 akhirnya menangani persoalan saldo sterling secara langsung, menawarkan jaminan nilai dolar atas sebagian besar cadangan para pemegangnya sebagai imbalan janji untuk tetap menyimpannya dalam sterling — persoalan yang pada 1964 membuat devaluasi tak terbayangkan, terpecahkan setahun setelah devaluasi terjadi.

Apa yang Dibeli $2,40

Reaksi publik pada pekan-pekan pertama lebih condong ke kesukarelaan daripada kemarahan. Pada 1 Januari 1968 lima juru ketik di Colt Heating and Ventilation di Surbiton menawarkan bekerja setengah jam ekstra setiap hari tanpa bayaran untuk membantu dorongan ekspor, majikan mereka mempublikasikannya, dan dalam dua pekan sikap itu menjadi kampanye nasional dengan slogan I'm Backing Britain, lengkap dengan tas belanja Union Jack dan sebuah singel Bruce Forsyth. Robert Maxwell menjalankan kampanye tandingan Buy British dari penerbitannya. Semangat itu bertahan beberapa bulan melampaui logikanya sendiri dan runtuh ketika surat kabar memberitakan bahwa sejumlah kaus promosi kampanye tersebut ternyata dibuat di Portugal.

Transaksi berjalan beralih ke surplus sepanjang 1969 dan bertahan hingga 1970, dan surplus itu cukup besar sehingga Jenkins dapat melunasi sebagian besar pinjaman. Wilson tetap kalah pada pemilihan umum Juni 1970, empat hari setelah satu angka perdagangan bulanan keluar jauh lebih buruk dari perkiraan.

Penilaian atas episode ini bergerak ke satu arah seiring waktu. Sejarah Kas Negara yang ditulis Cairncross belakangan berargumen bahwa keputusan 1964 masih dapat dibela berdasarkan informasi yang tersedia saat itu dan tidak lagi dapat dibela pada 1966, ketika paket setelah mogok pelaut memperlihatkan berapa banyak keluaran yang dikorbankan pertahanan itu dan betapa sedikit yang diperolehnya (Cairncross, 1996). Uraian Barry Eichengreen tentang sistem moneter internasional menyampaikan pokok strukturalnya: sebuah negara dengan neraca modal terbuka, paritas tetap, dan komitmen politik dalam negeri pada kesempatan kerja penuh sedang memegang tiga hal yang tidak dapat dipegang sekaligus, dan pasarlah yang menentukan mana yang lepas (Eichengreen, 2008).

Inggris menghabiskan tiga tahun, kira-kira £1,5 miliar cadangan hasil pinjaman, dan dua putaran deflasi yang disengaja untuk membuktikan hitungan itu. Kurs yang dipilih pada 1967 bertahan kurang dari lima tahun. Ketika pound mengambang pada Juni 1972, mulailah kemerosotan yang membawanya ke $1,5675 pada 28 Oktober 1976, di tengah krisis yang mendatangkan IMF ke London dengan persyaratan yang melekat pada pinjaman $3,9 miliar — perundingan yang dipimpin Callaghan dari Downing Street, sembilan tahun setelah malam Sabtu yang merenggut jabatan Kas Negara darinya.

Jenkins sudah menganjurkan devaluasi sebelum ia diberi kementerian yang harus menjalankannya, dan memoarnya lebih sering kembali bukan kepada kebijakannya melainkan kepada cara hal itu disembunyikan dari Kabinet yang semestinya memutuskannya (Jenkins, 1991). Perubahan nilai tukar luar negeri sebuah mata uang, yang menjangkau setiap kontrak yang pernah ditulis Inggris dengan dunia luar, diputuskan pada Oktober 1964 oleh tiga orang dalam satu ruangan — lalu dipertahankan selama tiga tahun oleh semua orang lain.