Skandal Terusan Panama: Bagaimana Prancis Kehilangan 1,5 Miliar Franc, 1881–1893

Pahlawan yang Tidak Dapat Berhenti

Pada 15 Mei 1879, di aula Société de Géographie di rue Saint-Germain, Paris, sebuah kongres internasional yang dihadiri 136 delegasi memberikan suara 78 berbanding 8 untuk mendukung terusan permukaan-laut yang melintasi Tanah Genting Panama. Ketua kongres tersebut adalah Ferdinand de Lesseps, mantan diplomat berusia 73 tahun, yang baru saja menyelesaikan satu dekade keliling kemenangan sebagai pembangun Terusan Suez. Komite teknik — yang sebagian besar anggotanya tidak pernah ke Amerika Tengah — menyerahkan perkiraan biaya 1,2 miliar franc. De Lesseps berdiri pada penutupan sesi dan mengumumkan bahwa ia mampu melakukannya dengan separuh biaya itu, dalam dua belas tahun, hanya dengan modal swasta Prancis. Ruangan itu serempak berdiri dan bertepuk tangan (McCullough, 1977).

Momen itulah dosa asal finansial. Tidak ada hal apa pun dalam catatan geologi, hidrologi, atau epidemiologi Panama yang mendukung klaim tersebut. Sungai Chagres memiliki debit banjir lima puluh kali lipat dibanding debit musim kemaraunya dan mengalir tepat melintasi jalur terusan yang diusulkan. Pemotongan puncak Culebra adalah pelana batuan serpih dan lempung yang tidak stabil dengan ketinggian 110 meter di atas permukaan laut. Demam kuning dan malaria falciparum bersifat endemik di seluruh tanah genting dan dua dekade sebelumnya telah membunuh seperempat tenaga kerja Panama Railroad. De Lesseps tidak mengetahui rincian fakta ini. Ia juga tidak perlu tahu. Ia sudah dinyatakan sebagai le Grand Français oleh pers Paris, dan prospektusnya akan terjual hanya karena namanya.

Sepuluh tahun kemudian, pada 4 Februari 1889, satu majelis pengadilan niaga Seine menempatkan Compagnie Universelle du Canal Interocéanique de Panama miliknya dalam likuidasi. Sekitar 800.000 pemegang obligasi ritel memegang kertas yang tidak bernilai sama sekali. Sekitar 22.000 pekerja terkubur di pemakaman Colón dan Panama City. Sebuah komite parlementer hampir menemukan bahwa perusahaan tersebut telah membagikan beberapa juta franc dalam bentuk uang tunai, saham, dan "biaya publikasi" kepada 104 anggota Chamber of Deputies yang sedang menjabat. Kata Prancis untuk korupsi politik — panamiste — masuk ke dalam bahasa pada tahun itu, dan tidak pernah benar-benar pergi.

Suez sebagai Cetakan yang Salah

Terusan Suez merupakan kemenangan keuangan konsesi abad kesembilan belas. Dibuka pada November 1869, terusan ini menempuh 164 kilometer melintasi gurun datar pada atau dekat permukaan laut, tidak memerlukan kunci air, mempekerjakan sekitar 30.000 pekerja, dan menghabiskan 432 juta franc dibandingkan perkiraan awal 200 juta. Para pemegang sahamnya — hampir seluruhnya penabung Prancis yang membeli langsung dari Compagnie Universelle du Canal Maritime de Suez — menerima dividen sejak saat terusan itu dibuka, dan melihat saham 500 franc mereka naik nilainya seiring perkapalan Inggris menjadikan terusan ini jalur air paling banyak digunakan di bumi. De Lesseps muncul sebagai pahlawan nasional di sebuah negara yang baru saja kehilangan Alsace-Lorraine dan sangat membutuhkan seorang pahlawan.

Tawaran Panama dijual kepada audiens ritel yang sama oleh orang yang sama dengan syarat yang sama. Prospektus 1880 menawarkan 600.000 saham seharga 500 franc per lembar — penggalangan awal 300 juta franc dari sekitar 100.000 rumah tangga — dengan janji dividen 10 persen mulai tahun 1888. Perbandingan matematis yang diundang oleh prospektus tersebut untuk dilakukan pembaca sederhana saja: Suez berbiaya 432 juta franc dan membayar 10 persen; Panama akan sedikit lebih mahal dan membayar sedikit lebih banyak. Yang tidak dikatakan oleh prospektus adalah bahwa Panama dan Suez tidak memiliki kesamaan apa pun kecuali bahwa keduanya adalah jalur sempit tanah antara dua samudera.

Penawaran pertama 1880 mengalami kelebihan permintaan dua kali lipat. Pembangunan di tanah genting dimulai pada Januari 1881 di bawah tim teknik Prancis-Amerika yang dipimpin oleh Henri Bionne dan kemudian oleh Jules Dingler. Dalam dua belas bulan, perkiraan biaya telah direvisi naik diam-diam dari 658 juta menjadi 850 juta franc. Dalam dua puluh empat bulan sudah melewati 1,2 miliar. Pada 1885, kepala insinyur di lokasi Philippe Bunau-Varilla menulis memorandum pribadi yang merekomendasikan konversi ke terusan dengan kunci air, dan pada 1886 bahkan Charles de Lesseps — putra Ferdinand dan kepala operasi efektif — menerima bahwa konversi tidak terhindarkan. Ayahnya menolak mengakui rekomendasi itu dalam dokumen publik mana pun, karena mengakuinya berarti akan membatalkan setiap prospektus yang pernah diterbitkan perusahaan (Greene, 2009).

Penerbitan Obligasi yang Sesungguhnya Adalah Suap

Sebuah société anonyme Prancis yang memerlukan modal baru dapat menerbitkan lebih banyak saham, tetapi perusahaan yang sahamnya sudah diperdagangkan jauh di bawah nilai nominal harus menerbitkan obligasi. Penawaran saham pertama Compagnie Universelle adalah jenis penempatan terbatas yang tidak memerlukan otorisasi legislatif khusus. Pada 1882, dengan biaya konstruksi melebihi anggaran di setiap tahap, perusahaan meminta persetujuan parlemen untuk penerbitan obligasi sebesar 250 juta franc. Chamber of Deputies memberikannya tanpa perdebatan berarti. Penerbitan 1884 sebesar 600 juta franc memerlukan lebih banyak bujukan. Penerbitan 1886 sebesar 600 juta lagi menuntut perusahaan untuk menggerakkan apa yang kelak disebut oleh seorang penyelidik parlemen sebagai le syndicat de la publicité — sindikat publikasi — untuk membagikan dana kepada para anggota parlemen, menteri, dan redaktur surat kabar sebagai imbalan atas liputan dan suara yang menguntungkan.

Perantara di pusat jaringan tersebut adalah Jacques de Reinach, baron kelahiran Jerman dan bankir Paris yang mengendalikan akses ke sekitar lima puluh anggota parlemen di kursi republiken moderat. Mitra Reinach di sisi radikal adalah Cornelius Herz, seorang petualang Prancis-Amerika yang memegang Légion d'honneur dan kepercayaan pribadi calon Perdana Menteri Georges Clemenceau. Charles de Lesseps kelak bersaksi bahwa perusahaan membayar Reinach sekitar 9,7 juta franc antara 1885 dan 1888 dengan bukti pembayaran yang hanya bertuliskan frais de publicité, dan diperkirakan Reinach membagikan 3,5 juta franc darinya kepada para legislator (Bonin, 2005).

Obligasi lotere 1888 — titre à lot — adalah instrumen yang menghancurkan perusahaan. Hukum Prancis melarang penerbitan obligasi yang membayar hadiah melalui undian tanpa otorisasi legislatif khusus, karena instrumen semacam itu dianggap bersaing dengan lotere negara. Mendapatkan otorisasi tersebut memerlukan pemungutan suara dari kedua kamar parlemen. RUU itu lolos di Chamber of Deputies pada 28 April 1888 dengan suara 232 berbanding 144 dan di Senat pada 8 Juni 1888. Presiden Sadi Carnot menandatanganinya esok harinya. Reinach kemudian mencatat pembayaran kepada setidaknya 104 anggota parlemen dan 26 senator sehubungan dengan satu kali pemungutan suara itu (Anguizola, 1980).

Penawaran umum dibuka pada 26 Juni 1888 di sebuah Paris yang telah selama delapan tahun diberitahu bahwa terusan itu hampir selesai. Penawaran itu gagal. Hanya 254 juta franc dari target 720 juta yang berhasil dikumpulkan. Pada Desember perusahaan tidak mampu memenuhi kewajiban bulanan kepada kontraktornya. Pada 14 Desember 1888 Charles de Lesseps meminta moratorium tiga bulan atas pembayaran bunga obligasi. Chamber menolak memberikannya. Pada 4 Februari 1889 sebuah pengadilan Paris menunjuk Joseph Brunet sebagai likuidator dan Compagnie Universelle berhenti eksis sebagai entitas yang beroperasi.

Dua Puluh Dua Ribu Kuburan

Korban manusia adalah bagian dari kisah Panama yang paling sering diremehkan oleh historiografi keuangan. Estimasi yang dikumpulkan dari catatan perusahaan, register rumah sakit di Colón dan Ancón, serta laporan pemakaman dari pastoral Compagnie Universelle sendiri menunjukkan bahwa sekitar 22.000 pekerja meninggal di lokasi terusan selama upaya Prancis antara 1881 dan 1889. Angka pasti masih diperdebatkan — sebagian rekonstruksi menempatkan korban tewas pada 20.000, sebagian lain setinggi 25.000 — tetapi orde besarannya sudah pasti (Maurer and Yu, 2010). Pembunuh utama adalah demam kuning, yang datang dalam gelombang epidemik setiap musim hujan, dan malaria falciparum, yang bersifat endemik di sepanjang jalur konstruksi. Ketidaktahuan Inggris-Prancis tentang vektor nyamuk bersifat menyeluruh; identifikasi Ronald Ross terhadap Anopheles sebagai vektor malaria baru terjadi pada 1897, dan konfirmasi Walter Reed terhadap Aedes aegypti sebagai vektor demam kuning harus menunggu hingga 1900.

Jules Dingler, yang mengambil alih sebagai direktur lokasi pada 1883, kehilangan istri, putra, putri, dan calon menantu laki-lakinya akibat demam kuning dalam lima belas bulan setelah tiba di Panama. Ia kembali ke Prancis pada 1885 sebagai orang yang hancur dan meninggal tidak lama kemudian. Pada 1884, Bulletin du Canal Interocéanique hanya menerbitkan angka resmi kemajuan konstruksi bulanan. Bulletin itu tidak menerbitkan tingkat kematian. Henri Cermoise, yang bertugas sebagai insinyur muda di kamp Empire pada 1882, menulis dalam memoarnya bahwa "kami hidup dalam pengharapan kematian setiap hari, terpencar oleh hujan, dan ditenangkan oleh perusahaan bahwa semua berjalan dengan baik" (Cermoise, 1886).

Harga Saham sebagai Pendeteksi Kebohongan

Lintasan harga saham Compagnie Universelle dari 1881 hingga 1889 adalah ringkasan paling ekonomis dari penipuan tersebut. Saham 500 franc tidak pernah diperdagangkan di atas harga penerbitannya untuk periode yang berkelanjutan. Pada 1885, dengan petunjuk awal pembengkakan biaya merembes ke pers keuangan, saham telah hanyut ke kisaran 460-an. Penerbitan obligasi 1886 memberikan dukungan sementara, tetapi pengumuman 1887 — yang terkubur dalam adendum teknis — bahwa terusan tersebut akhirnya memerlukan kunci air, mengirim saham ke bawah 400 pada awal 1888. Kegagalan obligasi lotere Juni 1888 mendorong saham ke bawah 300 dalam beberapa minggu. Pada saat permintaan moratorium Desember ditolak, saham telah jatuh di bawah 100. Likuidasi 4 Februari 1889 menandai harga saham itu menjadi nol.

Pergerakan harga ini menarik bukan karena setiap gerakan individu melainkan karena apa yang direpresentasikannya secara agregat. Dari 1881 hingga 1887 perusahaan dipertahankan tetap mengapung oleh serangkaian penerbitan obligasi yang membeli waktu tanpa memecahkan masalah teknik dasarnya. Setiap penerbitan baru diatur waktunya terhadap arus berita yang dikelola, sehingga menekan harga saham lebih kecil daripada yang seharusnya diprediksi oleh dilusi saja. Hanya ketika obligasi lotere gagal pada pertengahan 1888 — ketika kumpulan modal ritel penabung kecil Prancis akhirnya jenuh — harga saham runtuh di jalur yang bahkan pers keuangan yang simpatik pun tidak dapat lagi memolesnya.

Pengadilan tanpa Hukuman

Pengadilan 1893 ada tiga: proses pidana di hadapan Pengadilan Banding Paris atas dakwaan penipuan dan penyelewengan kepercayaan terhadap Ferdinand de Lesseps, Charles de Lesseps, para direktur Marius Fontane dan Henri Cottu, serta insinyur Gustave Eiffel; proses pidana terpisah terhadap para anggota parlemen dan menteri yang dituduh korupsi; dan penyelidikan parlementer yang dipimpin oleh Henri Brisson yang menghasilkan laporan 1.200 halaman. Hasil pengadilan tidak memuaskan siapa pun. Ferdinand de Lesseps, berusia 87 tahun dan dilaporkan dalam kemunduran mental, dinyatakan bersalah pada 9 Februari 1893 dan dijatuhi hukuman lima tahun penjara. Ia tidak pernah dipenjara; mahkamah kasasi membatalkan vonisnya pada Juni 1893 atas dasar teknis bahwa masa berlakunya tiga tahun statuta pembatasan telah habis. Charles de Lesseps menerima hukuman yang sama dan demikian pula dibebaskan pada bulan Juni. Eiffel dinyatakan bersalah, didenda 20.000 franc, dan demikian pula melihat vonisnya dibatalkan dalam banding.

Dari para anggota parlemen, hanya satu orang — Charles Baïhaut, mantan menteri pekerjaan umum yang mengakui dan menyebutkan nama-nama lain — yang sungguh-sungguh dipenjara. Sisanya dibebaskan karena kurangnya bukti dokumenter yang dapat diterima. Jacques de Reinach saat itu sudah meninggal; pada malam 19 hingga 20 November 1892, sehari sebelum ia dijadwalkan dipanggil ke pengadilan, ia ditemukan tewas di kediamannya di Paris. Penyebab resmi dicatat sebagai pendarahan otak; hakim penuntut Henri Franqueville secara pribadi yakin bahwa itu adalah bunuh diri akibat overdosis kloral hidrat. Cornelius Herz melarikan diri ke Inggris dan hidup dalam tahanan rumah di Royal Bath Hotel di Bournemouth hingga kematiannya pada 1898.

Ferdinand de Lesseps sendiri tidak pernah berbicara di depan umum lagi. Ia meninggal di kediamannya dekat Chesnaye pada 7 Desember 1894, dua bulan setelah panel yang sama yang telah membebaskannya atas dasar teknis itu mencabut Légion d'honneur miliknya. Pemakaman dilakukan secara pribadi. Le Figaro memberinya setengah kolom.

Apa yang Dibeli Orang Amerika

Aset fisik Compagnie Universelle yang bangkrut di Panama — pemotongan Culebra yang sebagian selesai, jalur kereta api, persediaan peralatan di Colón, dan konsesi teritorial — dipindahkan pada 1894 ke entitas penerus, Compagnie Nouvelle du Canal de Panama, yang diorganisir oleh Philippe Bunau-Varilla dan komunitas hukum Prancis untuk menyelamatkan apa yang bisa diselamatkan bagi pemegang obligasi awal. Compagnie Nouvelle melanjutkan konstruksi dengan intensitas rendah hingga 1903. Aset utamanya ternyata adalah konsesi itu sendiri, yang oleh Bunau-Varilla — yang saat itu beroperasi dari New York sebagai pelobi — dijual kepada pemerintah Amerika Serikat seharga 40 juta dolar berdasarkan Perjanjian Hay–Bunau-Varilla pada 18 November 1903.

Jumlah tersebut, yang dibagikan kepada pemegang obligasi residual, menghasilkan pengembalian sekitar lima centime untuk setiap franc dari 1,5 miliar franc yang dikumpulkan semula. Pembangunan Amerika di bawah Isthmian Canal Commission dilanjutkan pada 1904 di bawah kepala insinyur John Frank Stevens, yang segera meninggalkan konsep permukaan-laut yang menjadi ciri upaya Prancis dan memerintahkan desain dikonversi menjadi terusan dengan kunci air — persis seperti yang direkomendasikan oleh Bunau-Varilla kepada de Lesseps pada 1885. Program sanitasi Walter Reed, yang dijalankan di lapangan oleh William Gorgas, menghilangkan demam kuning dari zona terusan pada 1906. Terusan dengan kunci air dibuka untuk lalu lintas pada 15 Agustus 1914. Menurut pembacaan jernih dari catatan rekayasa, proyek yang gagal diselesaikan oleh Prancis adalah proyek yang mereka tolak untuk didesain ulang.

Apa yang Diajarkan Panama kepada Republik Ketiga

Goncangan politik berlangsung lebih lama daripada goncangan finansial. Pers anti-republikan yang dibangun Édouard Drumont di sekitar La Libre Parole — didirikan pada April 1892 secara eksplisit sebagai wahana untuk serangan anti-Semit terhadap Reinach dan Herz — menggunakan Panama untuk mengukuhkan seluruh kosakata tentang sebuah parlemen korup yang telah disusupi oleh para pemodal Yahudi. Ketika Kapten Alfred Dreyfus ditangkap karena tuduhan pengkhianatan pada 15 Oktober 1894, infrastruktur pers yang sama diaktifkan terhadapnya dengan kecepatan yang menakutkan. Banyak sejarawan Republik Ketiga memperlakukan skandal Panama 1892–1893 sebagai gladi resik bagi Affair Dreyfus 1894–1906: aktor yang sama, kosakata yang sama, pembaca yang sama, dalih yang berbeda.

Basis investor ritel atas surat berharga Compagnie Universelle didominasi kelas menengah — pemilik toko kecil, pegawai negeri, pensiunan perwira militer, notaris provinsi. Mereka adalah demografi yang sama yang membeli prospektus rel kereta api yang dijelaskan dalam Railway Mania setengah abad sebelumnya, dan demografi yang sama yang tabungannya habis dalam Mississippi Bubble satu setengah abad sebelum itu. Panama juga bersamaan dengan Krisis Baring 1890 di London, yang telah memberikan kerusakan signifikan pada kepercayaan Eropa terhadap surat berharga infrastruktur emerging-market jangka panjang. Pertemuan dua krisis itu mendorong modal Prancis menjauh dari infrastruktur kedaulatan asing selama hampir satu dekade.

Warisan yang lebih dalam adalah linguistik. Un Panama menjadi, dalam bahasa Prancis akhir abad kesembilan belas, kata benda standar untuk sebuah perkara suap politik; un panamiste kata benda untuk anggota parlemen yang menerima uang. Istilah-istilah itu hidup lebih lama dari generasinya. Mereka muncul dalam jurnalisme melalui Affair Stavisky 1934 dan berbagai skandal Republik Keempat. Mereka menangkap sesuatu yang telah dipelajari Prancis tentang badan legislatifnya sendiri yang tidak dapat ia lupakan: bahwa perbedaan antara rezim aristokratis dan rezim republikan bukan selalu bahwa satu korup dan yang lain bersih — perbedaannya adalah bahwa di sebuah republik, korupsi muncul dalam catatan resmi dan berakhir di pengadilan.

Ferdinand de Lesseps dimakamkan di pemakaman Père Lachaise pada 12 Desember 1894. Makamnya mencantumkan tanggal-tanggal Suez tetapi tidak Panama.