National Banking Acts: Ketika Obligasi Perang Menjadi Uang

Seorang pedagang kelontong di Cincinnati pada musim gugur 1862 tidak dapat menetapkan harga barang sebelum ia menetapkan harga uang. Uang kertas dari bank-bank di Indiana, Michigan, Georgia, dan kota-kota yang namanya belum pernah ia dengar berpindah tangan di mejanya, dan setiap terbitan bernilai sedikit di bawah nominalnya tergantung pada jarak, reputasi, serta kelangsungan hidup penerbitnya. Untuk menjawab persoalan itu ia mengambil Thompson's Bank Note and Commercial Reporter, terbitan berkala yang dikeluarkan John Thompson dari New York sejak 1836, yang memuat diskon berlaku atas uang kertas asli dan menguraikan uang palsu yang sedang beredar. Ratusan bank menerbitkan uang kertasnya sendiri. Setiap terbitan itu adalah kebijakan moneter swasta berukuran kecil, dan tugas si pedagang adalah menebak mana di antaranya yang masih bernilai pada hari Senin.

Thompson meraih keuntungan besar dari kekacauan tersebut. Ia juga turut mengakhirinya: ia kemudian mendirikan First National Bank of the City of New York dan, lebih jauh, lembaga yang ia namai menurut Menteri Keuangan yang menghapus pasarnya sendiri — Chase National Bank.

Yang Diminta Lincoln

Abraham Lincoln mengajukan usulan itu kepada Kongres dalam pesan tahunannya pada 1 Desember 1862, di tengah perang yang dibiayai dengan kertas. Setelah menimbang berbagai skema yang ditawarkan untuk memulihkan alat edar yang sehat, ia berkata kepada kedua kamar: "Saya tidak mengetahui satu pun yang menjanjikan hasil begitu pasti dan sekaligus begitu sulit dibantah seperti pembentukan perkumpulan perbankan, di bawah sebuah undang-undang umum Kongres, dengan ketentuan yang terjaga baik."

Mekanisme yang ia uraikan pada kalimat-kalimat berikutnya adalah seluruh rancangan itu dalam bentuk ringkas. "Kepada perkumpulan semacam itu Pemerintah dapat menyediakan uang kertas yang dapat diedarkan, dengan jaminan obligasi Amerika Serikat yang disetorkan di Departemen Keuangan. Uang kertas ini, disiapkan di bawah pengawasan pejabat yang tepat, seragam dalam penampilan dan keamanan serta selalu dapat ditukar dengan koin, akan segera melindungi kaum pekerja dari keburukan mata uang yang cacat dan memperlancar perdagangan melalui pertukaran yang murah dan aman."

Salmon P. Chase, Menteri Keuangan Lincoln, telah mendorong berbagai versi gagasan tersebut sejak 1861, dan ia menyimpan motif kedua yang dibiarkan tersirat oleh pesan itu. Obligasi yang disetorkan sebagai agunan penerbitan uang kertas adalah obligasi yang sudah dibeli seseorang. Sistem perbankan yang dibangun di atas utang federal menciptakan permintaan yang permanen, terus tumbuh, dan tidak peka harga atas surat berharga yang harus dijual Departemen Keuangan demi menjaga pasukan tetap di medan perang.

John Sherman dari Ohio membawa rancangan itu di sidang Senat dan tidak menyembunyikan motif ketiga. Dalam pidatonya pada 10 Februari 1863 ia berpendapat bahwa mata uang bersama akan mengerjakan tugas politik yang tak sanggup dikerjakan tarif atau tentara mana pun: "Kebijakan negeri ini seharusnya menjadikan segala hal nasional sejauh mungkin; menasionalkan negeri kita, sehingga kita mencintai negeri kita. Jika kita bergantung pada Amerika Serikat untuk mata uang dan alat tukar, kita akan memiliki kebangsaan yang lebih luas dan lebih lapang." Dua hari kemudian Senat mengesahkannya. Lincoln menandatangani National Currency Act pada 25 Februari 1863.

Mesinnya

Kongres menulis ulang undang-undang itu hampir seketika. Hugh McCulloch, bankir Indiana yang menentang rancangan awal dan kemudian diangkat menjadi Comptroller of the Currency pertama untuk menjalankannya, menyusun kembali ketentuan yang ia nilai tidak dapat dijalankan, dan versi revisi itu — undang-undang 3 Juni 1864 — adalah yang mengatur perbankan Amerika selama setengah abad berikutnya.

Bank yang mengajukan piagam federal harus menyetorkan obligasi Amerika Serikat kepada Comptroller. Atas setoran tersebut ia menerima uang kertas bercetak yang memuat nama dan nomor piagamnya sendiri, hingga 90 persen dari nilai pasar obligasi itu. Modal minimum mengikuti besarnya kota: $50.000 bila penduduknya 6.000 orang atau kurang, dan lebih tinggi di kota besar. Penerbitan uang kertas untuk seluruh sistem dibatasi $300 juta, yang dibagi antarnegara bagian.

Setiap unsur pengaturan itu mengerjakan dua hal sekaligus. Agunan obligasi membuat uang kertasnya aman, dan sekaligus mengunci bank pada kepemilikan utang federal. Pencantuman nomor piagam memungkinkan pemegangnya mengenali penerbit, dan memungkinkan Comptroller melacak setiap lembar yang pernah dicetak. Pencetakan yang seragam mematikan tabel diskon, dan menyerahkan monopoli atas wujud uang Amerika kepada Bureau of Engraving and Printing.

Mematikan Uang Kertas Bank Negara Bagian

Piagam saja tidak membereskan lapangan, sebab bank negara bagian bisa terus menerbitkan uang kertasnya sendiri tanpa menghiraukan Washington. Kongres menyelesaikannya dengan pajak, bukan larangan. Undang-undang pendapatan 3 Maret 1865 mengenakan pajak 10 persen atas uang kertas bank negara bagian yang dibayarkan setelah 1 Juli 1866, dan undang-undang 13 Juli 1866 memperluas pungutan itu ke uang kertas yang dibayarkan oleh siapa pun atau perkumpulan perbankan negara bagian setelah 1 Agustus. Pungutan 10 persen atas peredaran bukanlah pajak atas sebuah usaha; itu akhir dari usaha tersebut.

Peredaran uang kertas bank negara bagian jatuh dari $143 juta pada 1865 menjadi sekitar $4 juta pada 1867. Uang kertas bank nasional bergerak ke arah sebaliknya, melewati $290 juta pada 1868 dan menekan pagu undang-undang. Pada 1870 negeri itu memiliki 1.638 bank nasional dan hanya 325 bank negara bagian, meski lembaga negara bagian akan kembali dalam jumlah besar begitu mereka menemukan bahwa mereka dapat hidup dari simpanan alih-alih dari uang kertas.

Veazie Bank dari Maine mengajukan gugatan. Ketika perkara itu mencapai Mahkamah Agung, Ketua Mahkamah yang menulis pendapat mayoritas yang menguatkan pajak tersebut pada 13 Desember 1869 adalah orang yang sama yang merancang sistem itu sebagai Menteri Keuangan enam tahun sebelumnya: Salmon P. Chase. Menurut putusannya, Kongres berwenang menyediakan mata uang bagi seluruh negeri dan menahan peredaran mata uang lain mana pun: "Tanpa kewenangan ini, sungguh, upayanya menjamin mata uang yang sehat dan seragam bagi negeri ini pasti akan sia-sia." Suaranya lima lawan dua.

Mata Uang yang Tak Dapat Bertambah

Di titik inilah rancangan itu berbalik melawan dirinya sendiri. Uang kertas diterbitkan atas agunan obligasi, sehingga jumlah uang yang dapat dipasok bank bergantung pada jumlah dan harga utang federal, bukan pada apa pun yang terjadi di dalam perekonomian. Ketika Departemen Keuangan mencatat surplus dan menebus obligasi sepanjang 1880-an, agunannya lenyap. Ketika obligasi jangka panjang yang tersisa naik jauh di atas nilai nominal, membeli obligasi di pasar untuk menopang uang kertas yang diterbitkan pada 90 persen nilainya berhenti masuk hitungan.

Penghapusan pagu pada 1875 hampir tidak mengubah apa pun, dan itulah fakta paling mencolok dari seluruh periode tersebut. Bank membiarkan sebagian besar kuota terbitannya tak terpakai. Sepanjang 1880-an, uang kertas yang beredar berada pada kisaran 20 persen dari maksimum legal yang sanggup ditopang kepemilikan obligasi mereka; pada 1900 pangsanya naik menjadi sekitar 28 persen, dan pada Perang Dunia Pertama menjadi sekitar 80 persen. Phillip Cagan, dalam penilaiannya atas lima puluh tahun pertama sistem ini, memandang penerbitan yang terlalu sedikit itu sebagai cacat pokoknya, bukan kebetulan pasokan obligasi (Cagan, 1963). Penelitian yang kemudian menghitung imbal hasil nyata dari penerbitan uang kertas menemukan bahwa mengedarkan uang kertas memang tidak menguntungkan pada tahun-tahun 1884 sampai 1891, sehingga perilaku para bankir dapat dijelaskan tanpa menyebut kekolotan mereka (Champ, 2007).

Peredarannya menyusut pula dalam angka mutlak. Uang kertas bank nasional yang beredar, setelah menekan pagu pada akhir 1860-an, turun dari tahun ke tahun menjadi $207,2 juta pada 1889, dan totalnya yang belum ditebus tinggal $123 juta pada 1891 — rata-rata sekitar $33.000 per bank. Penjelasan Comptroller sendiri pada tahun itu tidak sentimental: "Penebusan cepat obligasi Pemerintah, yang menjadi dasar uang kertas yang diedarkan, dan harga tinggi obligasi berjangka panjang, yang memaksa banyak bank menarik peredaran yang tidak lagi menguntungkan untuk dipertahankan dan dalam banyak hal menghentikan usahanya sama sekali, sebagian besar menjelaskan titik rendah yang dicapai peredaran uang kertas bank nasional pada 1891."

Sebuah perekonomian yang penduduk dan keluarannya tumbuh cepat dilayani oleh pasokan uang kertas yang justru mengerut setiap kali keuangan Departemen Keuangan membaik. Para petani di negara bagian barat dan selatan menarik kesimpulan yang jelas tentang siapa yang dilayani pengaturan itu, dan pertanyaan mata uang menjadi keluhan yang menata satu generasi politik Amerika, membentang dari kampanye greenback sampai gerakan perak pada 1890-an.

Piramida Cadangan

Cacat struktural kedua terletak pada aturan cadangan, dan kerusakan yang ditimbulkannya lebih besar daripada penerbitan uang kertas yang tidak lentur. Undang-undang 1864 menyusun bank ke dalam lapisan-lapisan dan membiarkan lapisan bawah menghitung simpanannya di lapisan atas sebagai cadangan sah.

Karena itu cadangan mengalir ke atas. Sebuah bank pedesaan di Nebraska menyimpan bantalannya sebagai saldo di Chicago atau New York, tempat saldo itu berbunga, dan bank New York meminjamkan saldo tersebut sebagai pinjaman call dengan agunan efek bursa, sebab pinjaman call pada asasnya dapat ditarik dalam sehari. John A. James menelusuri betapa rapat perpipaan ini mengikat kondisi kredit pedesaan pada pasar uang Manhattan (James, 1978).

Sistem itu bekerja sampai semua orang meraih cadangan yang sama pada saat yang sama, dan itu terjadi setiap musim gugur. Hasil panen harus dibayar tunai, sehingga bank pedesaan menarik saldo New York mereka pada September dan Oktober; bank New York menagih pinjamannya; suku bunga call melonjak dan harga saham jatuh. Pada tahun ketika sesuatu yang lain sudah bermasalah, kesempitan musiman itu berubah menjadi kepanikan. O. M. W. Sprague, yang menulis untuk National Monetary Commission, menelaah peristiwa 1873, 1884, 1890, 1893, dan 1907 serta menunjukkan bahwa mekanisme yang sama terulang setiap kali, tanpa satu pun lembaga di dalam struktur itu yang berkewajiban memasok uang tunai ketika semua bank menginginkannya serentak (Sprague, 1910).

Yang menggantikan bank sentral adalah New York Clearing House, yang pada setiap krisis menerbitkan sertifikat pinjaman agar bank anggota dapat saling menyelesaikan pembayaran dan menghemat uang tunai bagi para penyimpan. Itu adalah improvisasi sebuah klub swasta tanpa mandat publik, dan batasnya terlihat ketika obligasi kereta api Jay Cooke meruntuhkan perekonomian Amerika pada 1873 dan kembali terlihat ketika J. P. Morgan secara pribadi menyusun penyelamatan 1907.

Jalan Keluar

Kongres menanggapi 1907 dengan dua langkah: pertama Aldrich-Vreeland Act pada 30 Mei 1908, yang mengizinkan mata uang darurat beragun surat dagang dan efek lain, dan kedua National Monetary Commission, yang program risetnya — termasuk jilid karya Sprague — membangun alasan bagi sesuatu yang permanen. Hasilnya adalah Federal Reserve Act 1913, yang menyediakan dua hal yang secara struktural tidak mungkin diberikan sistem perbankan nasional: penerbitan uang kertas yang mengembang mengikuti permintaan alih-alih mengikuti pasar obligasi, dan sebuah lembaga yang berkewajiban memberi pinjaman ketika cadangan menipis.

Uang kertas bank nasional tidak lenyap bersama undang-undang itu. Bank kini dapat menjual obligasinya kepada Reserve Banks dan meninggalkan bisnis mata uang, dan selama dua dasawarsa berikutnya sebagian besar melakukannya; uang kertas bank nasional terakhir dicetak pada 1935, dan yang masih tersimpan di lemari serta koleksi tetap merupakan alat pembayaran yang sah. Piagam yang diberikan di bawah naskah ulang McCulloch 1864 bertahan lebih lama daripada mata uangnya, dan kantor yang ia bentuk masih mengawasi bank-bank yang memegang piagam tersebut.

Selama tujuh puluh tahun, uang Amerika mencantumkan, dalam huruf kecil di samping potret, nomor piagam sebuah bank tertentu di sebuah kota tertentu — pengingat bahwa uang kertas itu adalah janji lembaga swasta, yang dipenuhi oleh obligasi pemerintah yang terkunci di khazanah Departemen Keuangan. Sistem yang dibangun Chase untuk menjual utang perang bekerja begitu baik pada tugas itu sehingga ia tidak bisa dipaksa mengerjakan tugas yang lain.