Bank of England: Bagaimana Utang Pemerintah Menciptakan Bank Sentral Pertama di Dunia (1694)

Mahkota yang Tidak Mampu Membayar Tagihannya

Inggris pada tahun 1693 adalah negara yang berada di ambang kebangkrutan. Perang Sembilan Tahun melawan Prancis di bawah Louis XIV telah berlangsung selama lima tahun, menguras dana dengan kecepatan yang tidak dapat ditanggung secara nyaman oleh sistem fiskal abad ketujuh belas mana pun. William III — pangeran Belanda yang merebut takhta Inggris dalam Revolusi Agung tahun 1688 — membutuhkan kapal, prajurit, dan perbekalan. Secara terus-menerus, dan hanya dengan kredit.

Masalahnya adalah kredit pemerintah Inggris telah runtuh. Dinasti Stuart selama beberapa generasi telah memperlakukan utang mereka sebagai pilihan. Charles II secara sederhana menangguhkan pembayaran kepada para kreditornya dalam Stop of the Exchequer tahun 1672, menghancurkan tabungan para bankir-tukang emas London dalam sebuah tindakan demi kenyamanan kerajaan. Para pemberi pinjaman tidak melupakannya. Pada awal 1690-an, pemerintah membayar suku bunga 14% atau lebih untuk pinjaman jangka pendek — ketika bisa meminjam sama sekali. Kontrasnya dengan Amsterdam, di mana negara Belanda secara rutin menghimpun dana dengan 4% atau 5%, sangat memalukan dan berbahaya secara strategis. Dengan syarat-syarat seperti itu, Inggris tidak bisa menandingi pengeluaran Prancis (Dickson, 1967).

Sesuatu harus berubah. Jawabannya datang dari sumber yang tidak terduga: seorang pedagang Skotlandia yang visioner bernama William Paterson yang telah bertahun-tahun mempelajari mekanisme keuangan Amsterdam dan kembali dengan sebuah gagasan yang terasa hampir terlalu elegan untuk berhasil.

Skema Paterson

Proposal Paterson, pada intinya, adalah sebuah tawar-menawar antara negara dan kelas pedagang. Sebuah sindikat yang terdiri dari para penyumbang kaya akan meminjamkan £1,2 juta kepada Mahkota dengan bunga 8% per tahun — suku bunga yang jauh di bawah apa yang dibayar pemerintah saat ini dan jauh di atas apa yang bisa diperoleh para penyumbang dari investasi yang lebih aman. Sebagai imbalannya, para penyumbang akan menerima piagam kerajaan untuk beroperasi sebagai bank saham gabungan. Mereka dapat menerima simpanan, menerbitkan uang kertas, dan menjalankan bisnis perbankan biasa. Pinjaman kepada pemerintah akan tetap tercatat secara permanen di pembukuan bank; pembayaran bunga dari Mahkota akan membiayai operasi bank dan membagikan dividen kepada pemegang sahamnya.

Keistimewaan skema ini terletak pada keselarasan kepentingan. Para pedagang mendapatkan monopoli berlisensi yang menguntungkan. Pemerintah mendapat pendanaan murah dan permanen. Dan uang kertas yang akan diterbitkan oleh lembaga baru ini — yang secara implisit didukung oleh utang pemerintah — akan memberi Inggris mata uang kertas yang lebih andal dari apa pun yang berhasil diproduksi oleh para bankir-tukang emas swasta.

Ada pula dimensi politik yang dipahami Paterson dengan jelas. Revolusi Agung telah secara fundamental mengubah hubungan konstitusional antara Mahkota dan Parlemen. Dalam pengaturan baru, Parlemen mengendalikan perpajakan dan Mahkota tidak dapat meminjam tanpa otoritas parlemen. Kendala ini adalah kuncinya. Pinjaman yang dijamin oleh Parlemen adalah pinjaman yang didukung oleh kekuasaan perpajakan bangsa itu sendiri — bukan sekadar kata-kata seorang raja yang mungkin meninggal, berubah pikiran, atau mengumumkan penangguhan pembayaran kapan pun itu nyaman baginya. Para investor yang telah menyaksikan Charles II mengingkari utangnya kini ditawari sesuatu yang secara kualitatif berbeda: sebuah komitmen institusional (North and Weingast, 1989).

Argumen bahwa batas konstitusional atas kekuasaan kerajaan membuat Inggris layak dipercaya adalah salah satu wawasan terpenting dalam sejarah ekonomi. Revolusi Agung memecahkan apa yang disebut para ekonom sebagai "masalah komitmen yang kredibel." Louis XIV tidak dapat membuat janji yang dapat dipercaya untuk melunasi utangnya karena tidak ada institusi yang mampu mengikatnya. William III, yang beroperasi di bawah pengaturan parlemen yang membatasi hak prerogatif kerajaan, bisa melakukannya. Kelemahan Inggris yang tampak — seorang raja yang membutuhkan izin legislatif untuk menghimpun dana — adalah kekuatan fiskal terbesarnya.

Undang-Undang Tonase dan Langganan Pendirian

Parlemen memberlakukan Undang-Undang Tonase (Tonnage Act) pada April 1694, memberikan kedudukan hukum bagi bank yang diusulkan dan menetapkan bea cukai tertentu atas tonase dan nilai barang sebagai jaminan pinjaman. Undang-undang tersebut mengizinkan Mahkota untuk menginkorporasi para penyumbang sebagai "Gubernur dan Perusahaan Bank of England." Dalam bentuk aslinya, ini bukan undang-undang perbankan sentral. Ini adalah tindakan pembiayaan perang — sebuah alat untuk mendanai konflik tertentu dengan memanfaatkan modal swasta dengan syarat yang akan diterima pasar.

Langganan dibuka pada 21 Juni 1694. Paterson khawatir butuh berbulan-bulan untuk memenuhinya. Terisi penuh dalam dua belas hari. Nama-nama yang tercatat dalam buku langganan asli Bank terbaca seperti direktori elit komersial Whig Inggris: para pedagang, tukang emas, pedagang kain, dan finansier yang telah makmur di bawah rezim Protestan baru dan memiliki setiap insentif untuk mempertahankannya. Gubernur pertama adalah Sir John Houblon, seorang pedagang kaya keturunan Flemish yang keluarganya telah menetap di London beberapa generasi sebelumnya. Ia kini terlihat pada uang kertas £50.

£1,2 juta hampir segera ditransfer ke pemerintah. Operasi dimulai di Grocers' Hall di City of London, sebuah ruang sewaan yang tetap menjadi rumah Bank hingga tempat permanen diperoleh di Threadneedle Street pada tahun 1734. Dalam beberapa minggu, Bank telah menerbitkan uang kertas pertamanya — janji tertulis tangan untuk membayar sejumlah tertentu kepada pembawa saat diminta, ditandatangani oleh kasir Bank dan beredar sebagai mata uang di kalangan komunitas komersial London.

Persaingan, Kecurigaan, dan Para Bankir-Tukang Emas

Tidak semua orang menyambut institusi baru ini. Para bankir-tukang emas London yang sudah mapan — pria seperti Edward Backwell dan para penerusnya, yang telah membiayai pemerintah sebelum Stop of the Exchequer menghancurkan kekayaan mereka — memandang Bank of England dengan campuran kecurigaan dan kebencian. Mereka telah menyediakan kredit pemerintah jangka pendek selama beberapa dekade dan kini menghadapi monopoli berlisensi dengan dukungan parlemen yang merambah wilayah mereka.

Para tukang emas memiliki operasi penerbitan uang kertas mereka sendiri. "Surat tukang emas" mereka telah beredar sebagai mata uang kertas primitif sejak pertengahan abad ketujuh belas, berjanji untuk membayar para deposan dengan koin. Uang kertas Bank of England lebih unggul — lebih terstandarisasi, lebih diterima secara luas, dan didukung oleh jaminan implisit lembaga berlisensi — dan secara bertahap menggantikan alternatif swasta. Proses ini tidak mulus maupun cepat. Kepercayaan pada uang kertas masih rapuh, dan serangan terhadap konvertibilitas uang kertas Bank merupakan ancaman berulang di tahun-tahun awalnya.

Bank menghadapi tantangan serius pada tahun 1696 ketika krisis pencetakan ulang mata uang besar — dipicu oleh keputusan pemerintah untuk menarik koin perak yang aus dan terpotong — menciptakan kekurangan mata uang yang parah. Uang kertas Bank sempat turun ke bawah nilai nominal dibandingkan koin. Institusi hampir menangguhkan konvertibilitas. Berhasil bertahan, sebagian melalui kesetiaan pemegang saham utamanya dan sebagian melalui langkah-langkah darurat, tetapi episode tersebut menggambarkan betapa tipisnya margin keamanan di tahun-tahun awal itu.

Utang Perang dan Mesin Utang Nasional

Hubungan Bank dengan keuangan pemerintah semakin dalam dengan setiap perang berikutnya. Perang Suksesi Spanyol (1701-1714) mendorong pinjaman Inggris ke ketinggian baru, dan Bank berulang kali meningkatkan pinjaman kepada pemerintah, setiap kali mengamankan perpanjangan piagamnya dan hak istimewa tambahan sebagai imbalannya. Inilah kesepakatan di jantung institusi: pendanaan permanen untuk hak istimewa permanen.

Grafik di atas menggambarkan skala transformasi tersebut. Inggris memasuki Perang Sembilan Tahun dengan hampir tidak ada utang nasional yang berdana. Pada akhir Perang Suksesi Spanyol, utangnya lebih dari £36 juta. Pada tahun 1720, setelah Gelembung Laut Selatan, angka tersebut mendekati £54 juta. Namun suku bunga utang ini terus menurun — dari 14% yang dibayar pemerintah sebelum Bank ada, menjadi 8% pada saat pendirian, menuju 4% pada tahun 1730-an. Utang tumbuh, tetapi menjadi lebih murah. Inggris semakin pandai meminjam, bukan semakin buruk.

Kontrasnya dengan Prancis sangat mencolok. Louis XIV meminjam dengan 10-15%, dan bahkan dengan syarat itu pun tidak dapat secara konsisten mengakses pasar modal. Ia mengandalkan pemungut pajak, jabatan yang diperjualbelikan, dan pinjaman paksa yang diperas dari pejabatnya sendiri — semua jauh lebih mahal dan jauh lebih tidak andal dari apa yang disediakan Bank of England. Ketika Prancis menghadapi krisis fiskal, solusi biasanya adalah penurunan nilai mata uang, penangguhan pembayaran, atau gagal bayar secara terang-terangan. Sebaliknya, Inggris telah membangun mesin untuk mengubah pendapatan pajak masa depan menjadi kapasitas militer masa kini, dan mesin itu berjalan atas kepercayaan institusional yang telah diciptakan bersama oleh Parlemen dan Bank (Brewer, 1989).

Kepergian Paterson dan Budaya Awal Bank

William Paterson tidak tinggal untuk menikmati ciptaannya. Ia bergabung dengan Dewan Direksi pertama Bank, tetapi perselisihan mengenai manajemen menyebabkan pengunduran dirinya dalam beberapa bulan setelah pendirian Bank. Ia kemudian mempromosikan skema Darien yang nahas — upaya mendirikan koloni Skotlandia di Tanah Genting Panama — yang berakhir dengan bencana dan menghabiskan sebagian besar energi dan kekayaannya yang tersisa.

Bank terus berjalan tanpanya. Budaya awalnya dibentuk oleh tuntutan praktis dalam mengelola institusi baru tanpa preseden yang mapan. Dewan Direksi bertemu setiap minggu, terkadang lebih sering. Mereka mengelola penerbitan uang kertas, mengawasi pinjaman kepada pedagang, memantau akun pemerintah, dan menavigasi perairan yang berbahaya secara politis dari kerajaan yang masih memperdebatkan syarat-syarat tatanan pasca-1688. Para politisi Tory secara berkala mengancam akan menghapuskan atau menasionalisasi Bank, memandangnya sebagai institusi Whig — yang, di tahun-tahun awalnya, sebagian besar memang begitu. Pemegang saham utamanya secara overwhelming berasal dari lapisan masyarakat Inggris yang Protestan dan berorientasi komersial yang telah mendukung Revolusi Agung.

Bayangan Amsterdam

Paterson telah mempelajari Wisselbank Amsterdam secara mendalam — yang didirikan pada 1609 — dan pengaruhnya pada desain Bank of England sangat substansial. Institusi Amsterdam telah menunjukkan bahwa bank publik yang didukung oleh otoritas entitas berdaulat dapat menyediakan uang yang stabil dan andal serta memfasilitasi pembiayaan komersial berskala besar. "Uang bank" Amsterdam — deposito di Wisselbank — beredar dengan premi atas koin karena para pedagang mempercayai konvertibilitas dan keandalannya.

Bank of England meminjam konsep intinya tetapi mengadaptasinya untuk kondisi Inggris. Sementara bank Amsterdam pada dasarnya adalah lembaga deposito dan transfer yang tidak meminjamkan, Bank of England dari awal adalah lembaga pemberi pinjaman, memberikan kredit kepada pemerintah maupun pedagang swasta. Ini membuatnya lebih menguntungkan tetapi juga lebih rentan — bank yang meminjamkan dapat menghadapi krisis likuiditas dengan cara yang tidak bisa dihadapi oleh kustodian murni.

Pembatasan dan Jalan Menuju Otoritas Moneter

Beberapa dekade awal Bank ditandai dengan krisis yang secara bertahap, hampir secara tidak sengaja, mendidik para manajernya dalam seni perbankan sentral. Serangan terhadap uang kertasnya, krisis mata uang, dan dislokasi keuangan akibat perang memaksa para Direksi untuk mengembangkan respons — pemberian pinjaman darurat, koordinasi dengan Perbendaharaan, manajemen pasokan uang — yang tidak diantisipasi oleh teori mana pun.

Ujian paling dramatis datang jauh kemudian, pada tahun 1797, ketika ancaman invasi Prancis memicu penarikan besar-besaran yang mengancam akan menghabiskan cadangan emas. Atas instruksi pemerintah, Bank menangguhkan konvertibilitas — kewajiban untuk menukarkan uang kertasnya dengan emas sesuai permintaan. "Pembatasan Bank" ini, sebagaimana dikenal, berlangsung hingga tahun 1821. Episode tersebut mengubah Bank dari institusi berbasis konvertibilitas kertas menjadi sesuatu yang lebih mendekati bank sentral sejati: sebuah otoritas yang kewajibannya merupakan basis moneter perekonomian, diterima bukan karena dapat dikonversi menjadi emas sesuai permintaan, tetapi karena negara dan perdagangan sama-sama bergantung padanya (Clapham, 1944).

Kepanikan 1825 — ketika Bank hampir kehabisan cadangan emasnya beberapa jam sebelum emas batangan darurat tiba dari Paris — memperkuat pelajaran bahwa bank sentral memiliki tanggung jawab sistemik yang melampaui pengelolaan neraca keuangannya sendiri. Walter Bagehot kemudian mengkodifikasikan prinsipnya: dalam krisis, pinjamkan secara bebas dengan suku bunga penalti terhadap agunan yang baik. Bank of England telah mempelajari hal ini melalui pengalaman pahit selama lebih dari satu abad sebelum Bagehot menuliskannya.

Konsekuensi Jangka Panjang

Apa yang didirikan pada tahun 1694 sebagai solusi darurat pembiayaan perang menjadi, selama dua abad berikutnya, institusi keuangan terpenting di dunia. Piagam Bank diperbarui berulang kali, kekuasaannya secara bertahap diperluas, dan perannya berkembang dari bankir pemerintah menjadi pemberi pinjaman kepada sistem perbankan hingga, akhirnya, satu-satunya penerbit alat pembayaran yang sah di Inggris dan Wales.

Kemampuan Inggris untuk mempertahankan perang panjang dan mahal melawan Prancis sepanjang abad kedelapan belas — Perang Suksesi Spanyol, Perang Suksesi Austria, Perang Tujuh Tahun, Perang Kemerdekaan Amerika, dan akhirnya perjuangan panjang melawan Napoleon — secara fundamental bertumpu pada kemampuan untuk meminjam dengan murah dan dalam jumlah besar. Prancis, yang kekurangan institusi yang setara, terseok-seok dari krisis fiskal ke krisis fiskal, akhirnya mencapai kebangkrutan yang membantu memicu Revolusi Prancis pada tahun 1789. Ironinya kaya: ketidakmampuan Louis XIV untuk mengendalikan naluri finansialnya sendiri turut menghasilkan pergolakan revolusioner yang justru memusnahkan Ancien Régime.

Model Bank of England menyebar. Bank-bank sentral yang didirikan pada abad kesembilan belas dan kedua puluh di seluruh Eropa, Amerika, dan Asia secara eksplisit mengambil inspirasi dari contohnya — sebuah institusi yang mengelola utang pemerintah, menerbitkan mata uang nasional, dan bertindak sebagai pemberi pinjaman terakhir bagi sistem keuangan.

Tidak ada satu pun dari ini yang direncanakan. Orang-orang yang mendaftar £1,2 juta awal itu pada musim panas 1694 sedang mencari piagam yang menguntungkan dan solusi untuk masalah pembiayaan perang yang mendesak. Mereka tidak merancang bank sentral. Mereka tidak membayangkan sebuah institusi yang masih akan eksis tiga ratus tiga puluh tahun kemudian, mengelola urusan moneter salah satu perekonomian terbesar di dunia. Mereka, sangat sederhana, sedang membuat sebuah kesepakatan — dan dalam membuat kesepakatan itu, mereka mengubah arsitektur keuangan dunia modern.

Langganan terpenuhi dalam dua belas hari. Sistem moneter modern membutuhkan waktu yang jauh lebih lama, tetapi dimulai di ruangan yang sama, dengan tinta yang sama, dan kesepakatan yang sama yang dibuat antara pemerintah yang membutuhkan uang dan para pedagang yang membutuhkan jaminan bahwa negara akan menepati janjinya.