नेशनल बैंकिंग एक्ट: जब युद्ध-बॉन्ड मुद्रा बन गए
1862 की शरद ऋतु में सिनसिनाटी का एक कपड़ा-व्यापारी अपने सामान का दाम तय नहीं कर सकता था जब तक वह पैसे का दाम तय न कर ले। इंडियाना, मिशिगन, जॉर्जिया और ऐसे क़स्बों के बैंक नोट उसके काउंटर पर आते-जाते थे जिनके नाम उसने कभी सुने भी नहीं थे, और हर नोट अपने अंकित मूल्य से कुछ कम का होता था — यह जारीकर्ता की दूरी, उसकी प्रतिष्ठा और उसके अब भी अस्तित्व में होने पर निर्भर करता था। इस प्रश्न को सुलझाने के लिए वह Thompson's Bank Note and Commercial Reporter उठाता था, वह पत्रिका जिसे जॉन थॉम्पसन 1836 से न्यूयॉर्क से निकालते आए थे और जिसमें असली नोटों पर चल रही छूट की दरें छपती थीं और उस समय घूम रहे जाली नोटों का विवरण होता था। सैकड़ों बैंक अपना-अपना काग़ज़ी नोट जारी करते थे। ऐसा हर निर्गम एक छोटी निजी मौद्रिक नीति था, और व्यापारी का काम यह अनुमान लगाना था कि इनमें से कौन सोमवार को भी किसी काम का रहेगा।
थॉम्पसन ने इस अव्यवस्था से अच्छा कमाया। उन्होंने इसे समाप्त करने में भी हाथ बँटाया: उन्होंने आगे चलकर फ़र्स्ट नेशनल बैंक ऑफ़ द सिटी ऑफ़ न्यूयॉर्क की स्थापना की और उसके बाद उस संस्था की, जिसका नाम उन्होंने उस ट्रेज़री सचिव पर रखा जिसने उनका बाज़ार ही मिटा दिया — चेज़ नेशनल बैंक।
लिंकन ने क्या माँगा
अब्राहम लिंकन ने यह प्रस्ताव 1 दिसंबर 1862 के अपने वार्षिक संदेश में कांग्रेस के सामने रखा, उस समय जब एक युद्ध काग़ज़ के सहारे चलाया जा रहा था। सुदृढ़ प्रचलन माध्यम बहाल करने के लिए प्रस्तुत योजनाओं की समीक्षा करने के बाद उन्होंने दोनों सदनों से कहा: "मैं ऐसी कोई योजना नहीं जानता जो कांग्रेस के एक सामान्य अधिनियम के अंतर्गत, सुविचारित प्रावधानों सहित, बैंकिंग संगठनों की स्थापना जितने निश्चित परिणाम का वचन देती हो और साथ ही जिस पर आपत्ति करना उतना ही कठिन हो।"
आगे के वाक्यों में उन्होंने जो तंत्र बताया, वही पूरी रचना का सार है। "ऐसे संगठनों को सरकार, ट्रेज़री में जमा संयुक्त राज्य के बॉन्ड की प्रतिभूति पर, प्रचलन-योग्य नोट दे सकती है। उपयुक्त अधिकारियों की निगरानी में तैयार ये नोट, रूप और सुरक्षा में एक समान तथा सदैव सिक्कों में परिवर्तनीय होने के कारण, श्रम को दूषित मुद्रा के अनिष्टों से तुरंत बचाएँगे और सस्ते व सुरक्षित विनिमय से व्यापार को सुगम बनाएँगे।"
लिंकन के ट्रेज़री सचिव सैल्मन पी. चेज़ 1861 से इस विचार के विभिन्न रूप आगे बढ़ाते आ रहे थे, और उनके पास एक दूसरा उद्देश्य भी था जिसे संदेश ने अनकहा छोड़ा। नोट निर्गम की ज़मानत के रूप में जमा किए गए बॉन्ड वे बॉन्ड हैं जिन्हें कोई ख़रीद चुका है। संघीय ऋण पर खड़ी बैंकिंग व्यवस्था उन प्रतिभूतियों के लिए एक स्थायी, बढ़ती और क़ीमत के प्रति उदासीन माँग बनाती है जिन्हें ट्रेज़री को सेनाएँ मोर्चे पर बनाए रखने के लिए बेचना ही था।
ओहायो के जॉन शर्मन ने सीनेट में विधेयक की अगुआई की और तीसरा उद्देश्य नहीं छिपाया। 10 फ़रवरी 1863 के अपने भाषण में उन्होंने तर्क दिया कि एक साझा मुद्रा वह राजनीतिक कार्य करेगी जो कोई शुल्क या सेना नहीं कर सकती: "इस देश की नीति यह होनी चाहिए कि जहाँ तक संभव हो हर चीज़ को राष्ट्रीय बनाया जाए; हमारे देश को राष्ट्र बनाया जाए, जिससे हम अपने देश से प्रेम करें। यदि मुद्रा और विनिमय के माध्यम के लिए हम संयुक्त राज्य पर निर्भर होंगे, तो हमारी राष्ट्रीयता अधिक व्यापक और अधिक उदार होगी।" दो दिन बाद सीनेट ने इसे पारित कर दिया। लिंकन ने 25 फ़रवरी 1863 को नेशनल करेंसी एक्ट पर हस्ताक्षर किए।
तंत्र
कांग्रेस ने यह क़ानून लगभग तुरंत दोबारा लिखा। इंडियाना के बैंकर ह्यू मैकुलक ने मूल विधेयक का विरोध किया था और फिर उसी को लागू करने के लिए पहले मुद्रा नियंत्रक नियुक्त हुए; उन्होंने वे प्रावधान फिर से लिखे जिन्हें वे अव्यवहार्य मानते थे, और वही संशोधित रूप — 3 जून 1864 का अधिनियम — अगली आधी सदी तक अमेरिकी बैंकिंग को संचालित करता रहा।
संघीय चार्टर चाहने वाले बैंक को संयुक्त राज्य के बॉन्ड मुद्रा नियंत्रक के पास जमा करने होते थे। उस जमा के बदले उसे अपने ही नाम और चार्टर संख्या वाले छपे नोट मिलते थे, बॉन्ड के बाज़ार मूल्य के 90 प्रतिशत तक। न्यूनतम पूँजी क़स्बे के आकार के अनुसार थी: जहाँ आबादी 6,000 या कम हो वहाँ 50,000 डॉलर, बड़े शहरों में अधिक। पूरी व्यवस्था के लिए कुल नोट निर्गम की सीमा 30 करोड़ डॉलर थी, जो राज्यों में बाँटी गई।
इस बंदोबस्त का हर हिस्सा एक साथ दो काम करता था। बॉन्ड की ज़मानत ने नोटों को सुरक्षित बनाया, और बैंकों को संघीय ऋण धारण करने से बाँध भी दिया। चार्टर संख्या की छपाई ने धारक को जारीकर्ता पहचानने दिया, और नियंत्रक को हर छपे नोट का हिसाब रखने दिया। एक समान छपाई ने छूट-तालिकाएँ मिटा दीं, और अमेरिकी पैसा कैसा दिखेगा इसका एकाधिकार ब्यूरो ऑफ़ एनग्रेविंग एंड प्रिंटिंग को दे दिया।
राज्य बैंक नोटों का अंत
केवल चार्टर से मैदान साफ़ नहीं होता, क्योंकि कोई राज्य बैंक अपने नोट जारी करता रह सकता था और वॉशिंगटन की परवाह न करता। कांग्रेस ने इसे प्रतिबंध से नहीं, कराधान से हल किया। 3 मार्च 1865 के एक राजस्व अधिनियम ने 1 जुलाई 1866 के बाद भुगतान किए गए राज्य बैंक नोटों पर दस प्रतिशत कर लगाया, और 13 जुलाई 1866 के अधिनियम ने यह कर 1 अगस्त के बाद किसी भी व्यक्ति या राज्य बैंकिंग संगठन द्वारा भुगतान किए गए नोटों तक बढ़ा दिया। प्रचलन पर दस प्रतिशत का उद्ग्रहण किसी कारोबार पर कर नहीं होता; वह उस कारोबार का अंत होता है।
राज्य बैंक नोटों का प्रचलन 1865 के 14.3 करोड़ डॉलर से घटकर 1867 तक लगभग 40 लाख डॉलर रह गया। नेशनल बैंक नोट दूसरी दिशा में गए और 1868 तक 29 करोड़ डॉलर पार करके क़ानूनी सीमा से टकराने लगे। 1870 तक देश में 1,638 नेशनल बैंक थे और केवल 325 राज्य बैंक, हालाँकि राज्य संस्थाएँ बड़ी संख्या में लौट आईं जब उन्हें पता चला कि वे नोटों के बजाय जमाओं पर जी सकती हैं।
मेन राज्य के वीज़ी बैंक ने मुक़दमा किया। जब मामला सर्वोच्च न्यायालय पहुँचा, तो 13 दिसंबर 1869 को इस कर को वैध ठहराने वाला बहुमत का निर्णय लिखने वाले मुख्य न्यायाधीश वही व्यक्ति थे जिन्होंने छह वर्ष पहले ट्रेज़री सचिव के रूप में यह व्यवस्था बनाई थी — सैल्मन पी. चेज़। उनके अनुसार कांग्रेस को पूरे देश के लिए मुद्रा उपलब्ध कराने और किसी भी अन्य मुद्रा के प्रचलन को रोकने का अधिकार था: "वस्तुतः इस अधिकार के बिना, देश के लिए सुदृढ़ और एक समान मुद्रा सुनिश्चित करने के उसके प्रयास निष्फल ही रहेंगे।" मत पाँच के मुक़ाबले दो रहे।
वह मुद्रा जो बढ़ नहीं सकती थी
यहीं रचना अपने ही विरुद्ध हो गई। नोट बॉन्ड के बदले जारी होते थे, इसलिए बैंक जितनी मुद्रा दे सकते थे वह अर्थव्यवस्था में घट रही किसी बात पर नहीं, बल्कि संघीय ऋण की मात्रा और क़ीमत पर टिकी थी। 1880 के दशक में जब ट्रेज़री अधिशेष चला रही थी और बॉन्ड चुका रही थी, ज़मानत ही ग़ायब हो गई। बचे हुए दीर्घावधि बॉन्ड जब अंकित मूल्य से काफ़ी ऊपर चले गए, तो मूल्य के 90 प्रतिशत पर जारी नोटों को सहारा देने के लिए बाज़ार से बॉन्ड ख़रीदना बेतुका हो गया।
| वैधानिक परिवर्तन | तिथि | नोट निर्गम पर प्रभाव |
|---|---|---|
| नेशनल करेंसी एक्ट | 25 फ़रवरी 1863 | जमा बॉन्ड के बदले नोट; कुल सीमा 30 करोड़ डॉलर |
| नेशनल बैंक एक्ट | 3 जून 1864 | मैकुलक का पुनर्लेखन; क़स्बे के आकार से न्यूनतम पूँजी |
| राज्य बैंक नोटों पर कर | 3 मार्च 1865 | 1 जुलाई 1866 से दस प्रतिशत उद्ग्रहण, राज्य निर्गम समाप्त |
| करेंसी एक्ट | 12 जुलाई 1870 | सीमा 5.4 करोड़ डॉलर बढ़ाकर 35.4 करोड़, पश्चिम और दक्षिण में पुनर्वितरण |
| स्पीशी पेमेंट रिज़म्पशन एक्ट | 14 जनवरी 1875 | कुल सीमा पूरी तरह रद्द |
| गोल्ड स्टैंडर्ड एक्ट | 14 मार्च 1900 | अंकित मूल्य के 100 प्रतिशत तक निर्गम; प्रचलन कर घटाया |
1875 में सीमा हटाने से लगभग कुछ नहीं बदला, और यही इस पूरे दौर का सबसे ध्यान खींचने वाला तथ्य है। बैंकों ने अनुमत निर्गम का बड़ा हिस्सा अप्रयुक्त छोड़ दिया। 1880 के दशक भर प्रचलन में नोट उस क़ानूनी अधिकतम के लगभग 20 प्रतिशत रहे जिसे उनकी बॉन्ड धारिता सहारा दे सकती थी; 1900 तक यह हिस्सा लगभग 28 प्रतिशत और प्रथम विश्वयुद्ध तक लगभग 80 प्रतिशत हो गया। फ़िलिप कैगन ने इस व्यवस्था के पहले पचास वर्षों का मूल्यांकन करते हुए इस अल्प-निर्गम को बॉन्ड आपूर्ति का संयोग नहीं, बल्कि व्यवस्था का केंद्रीय दोष माना (Cagan, 1963)। बाद में नोट निर्गम के वास्तविक प्रतिफल की गणना करने वाले शोध ने पाया कि 1884 से 1891 तक नोट प्रचलन में लाना लाभदायक ही नहीं था, जिससे बैंकरों की रूढ़िवादिता का सहारा लिए बिना उनका आचरण समझ में आ जाता है (Champ, 2007)।
Source: Comptroller of the Currency data on national bank note issue
प्रचलन निरपेक्ष रूप में भी सिकुड़ा। 1860 के दशक के अंत में सीमा से टकराने वाले नेशनल बैंक नोटों का प्रचलन वर्ष-प्रति-वर्ष गिरकर 1889 में 20.72 करोड़ डॉलर रह गया, और बकाया कुल राशि 1891 तक 12.3 करोड़ डॉलर — प्रति बैंक औसतन लगभग 33,000 डॉलर। उस वर्ष नियंत्रक की अपनी व्याख्या भावुकता से मुक्त थी: "सरकारी बॉन्डों का तेज़ शोधन, जो प्रचलन-नोटों का आधार थे, और दीर्घावधि बॉन्डों की ऊँची क़ीमतें, जिन्होंने अनेक बैंकों को वह प्रचलन वापस लेने पर विवश किया जिसे बनाए रखना अब लाभकर नहीं था और कई मामलों में कारोबार ही बंद करने पर, 1891 में नेशनल बैंक प्रचलन के इतने नीचे गिर जाने की बड़ी व्याख्या कर देती हैं।"
जिस अर्थव्यवस्था की आबादी और उत्पादन तेज़ी से बढ़ रहे थे, उसे ऐसी नोट आपूर्ति से चलाया जा रहा था जो ट्रेज़री की माली हालत सुधरने पर सिकुड़ जाती थी। पश्चिमी और दक्षिणी राज्यों के किसानों ने यह स्पष्ट निष्कर्ष निकाला कि यह बंदोबस्त किसके हित में है, और मुद्रा का प्रश्न एक पीढ़ी की अमेरिकी राजनीति को संगठित करने वाली शिकायत बन गया, जो ग्रीनबैक अभियानों से 1890 के दशक के चाँदी आंदोलन तक चला।
रिज़र्व पिरामिड
दूसरा संरचनात्मक दोष रिज़र्व नियमों में था, और उसने अलोच नोट निर्गम से अधिक नुक़सान किया। 1864 के अधिनियम ने बैंकों को स्तरों में बाँटा और निचले स्तरों को ऊपरी स्तरों में रखी जमाओं को वैध रिज़र्व गिनने दिया।
| स्तर | रिज़र्व आवश्यकता | अन्यत्र जमा के रूप में रखने योग्य भाग |
|---|---|---|
| केंद्रीय रिज़र्व शहर (न्यूयॉर्क; 1887 में शिकागो और सेंट लुइस जुड़े) | 25 प्रतिशत | कुछ नहीं — तिजोरी में वैध मुद्रा |
| रिज़र्व शहर के बैंक | 25 प्रतिशत | आधे तक, केंद्रीय रिज़र्व शहर के बैंकों में जमा के रूप में |
| ग्रामीण बैंक | 15 प्रतिशत | तीन-पाँचवें तक, रिज़र्व या केंद्रीय रिज़र्व शहर के बैंकों में जमा के रूप में |
इसलिए रिज़र्व ऊपर की ओर बहते थे। नेब्रास्का का एक ग्रामीण बैंक अपना बचाव-कोष शिकागो या न्यूयॉर्क में शेष राशि के रूप में रखता, जहाँ उस पर ब्याज मिलता, और न्यूयॉर्क का बैंक उन राशियों को शेयर बाज़ार की ज़मानत पर कॉल ऋण के रूप में उठा देता, क्योंकि कॉल ऋण सिद्धांततः एक दिन में वसूल किए जा सकते थे। जॉन ए. जेम्स ने दिखाया कि इस पाइपलाइन ने ग्रामीण ऋण स्थितियों को मैनहटन के मुद्रा बाज़ार से कितनी गहराई से बाँध दिया था (James, 1978)।
व्यवस्था तब तक चलती रही जब तक सब एक ही रिज़र्व पर एक साथ हाथ न डालें, और यह हर पतझड़ में होता था। फ़सल का भुगतान नक़द करना पड़ता था, इसलिए ग्रामीण बैंक सितंबर और अक्तूबर में अपनी न्यूयॉर्क राशियाँ निकालते; न्यूयॉर्क के बैंक अपने ऋण वापस माँगते; कॉल दरें उछलतीं और शेयर क़ीमतें गिरतीं। जिस वर्ष कुछ और भी पहले से बिगड़ा हो, उस वर्ष यह मौसमी दबाव दहशत बन जाता। नेशनल मॉनेटरी कमीशन के लिए लिखते हुए ओ. एम. डब्ल्यू. स्प्रेग ने 1873, 1884, 1890, 1893 और 1907 के प्रसंगों की जाँच की और दिखाया कि हर बार वही तंत्र दोहराया गया, और इस संरचना में कहीं कोई संस्था ऐसी न थी जिस पर सब बैंकों के एक साथ नक़दी माँगने पर नक़दी देने का दायित्व हो (Sprague, 1910)।
केंद्रीय बैंक की जगह न्यूयॉर्क क्लियरिंग हाउस ने ली, जो हर संकट में ऋण प्रमाणपत्र जारी करता था जिनसे सदस्य बैंक आपस में निपटान कर सकें और जमाकर्ताओं के लिए नक़दी बचा सकें। यह बिना किसी सार्वजनिक अधिकार वाले एक निजी क्लब की जुगाड़ थी, और उसकी सीमाएँ तब सामने आईं जब 1873 में जे कुक के रेलरोड बॉन्डों ने अमेरिकी अर्थव्यवस्था तोड़ दी और फिर जब 1907 में जे. पी. मॉर्गन ने स्वयं बचाव का प्रबंध किया।
निकास
कांग्रेस ने 1907 का उत्तर दो तरह से दिया: पहले 30 मई 1908 के ऑल्ड्रिच-व्रीलैंड एक्ट से, जिसने वाणिज्यिक पत्र और अन्य प्रतिभूतियों के बदले आपातकालीन मुद्रा की अनुमति दी, और दूसरे नेशनल मॉनेटरी कमीशन से, जिसके शोध कार्यक्रम — स्प्रेग का ग्रंथ उसी का हिस्सा — ने किसी स्थायी व्यवस्था के पक्ष में आधार खड़ा किया। परिणाम था 1913 का फ़ेडरल रिज़र्व एक्ट, जिसने वे दो चीज़ें दीं जो नेशनल बैंकिंग व्यवस्था संरचनात्मक रूप से नहीं दे सकती थी: ऐसा नोट निर्गम जो बॉन्ड बाज़ार के बजाय माँग के साथ बढ़े, और ऐसी संस्था जिस पर रिज़र्व कम पड़ने पर ऋण देने का दायित्व हो।
नेशनल बैंक नोट उस अधिनियम के साथ ग़ायब नहीं हुए। बैंक अब अपने बॉन्ड रिज़र्व बैंकों को बेचकर मुद्रा के कारोबार से निकल सकते थे, और अगले दो दशकों में अधिकांश ने यही किया; अंतिम नेशनल बैंक नोट 1935 में छपे, और जो दराज़ों तथा संग्रहों में बचे हैं वे आज भी वैध मुद्रा हैं। मैकुलक के 1864 के पुनर्लेखन के अंतर्गत दिए गए चार्टर उस मुद्रा से अधिक जीवित रहे, और उन्होंने जो कार्यालय बनाया वह आज भी उन चार्टरों वाले बैंकों का पर्यवेक्षण करता है।
सत्तर वर्षों की अमेरिकी मुद्रा पर, चित्र के बग़ल में छोटे अक्षरों में, किसी विशेष क़स्बे के किसी विशेष बैंक की चार्टर संख्या छपी रहती थी — यह याद दिलाती हुई कि वे नोट एक निजी संस्था का वचन थे, जिसे ट्रेज़री की तिजोरी में बंद सरकारी बॉन्ड पूरा करते थे। चेज़ ने जो व्यवस्था युद्ध का ऋण बेचने के लिए बनाई, उसने वह काम इतनी अच्छी तरह किया कि उससे दूसरा काम कराया नहीं जा सका।
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